Stikkord: Rigmor Aasrud

I NTLs medlemsblad her om dagen kunne jeg lese en reportasje fra NTLs markedsstyringskonferanse der Rigmor Aasrud slo fast at «mål og måling i offentlig sektor er kommet for å bli» (lenke til bladet hos Buyandread her, ss11-12). Aasrud viste til det hun mente var store og vellykka omstillinger i staten og statsbedrifter, og understreka at i hennes øyne var mål- og resultatstyring noe annet enn markedsstyring, noe hun like tydelig slo fast at man ikke skulle ha i staten. Videre sa hun at hun ikke kunne se at et annet rammeverk kunne være bedre, samtidig som hun anerkjente at praktiseringa av mål- og resultatstyring i mange tilfeller ikke har vært helt bra.

Hva er mål- og resultatstyring?

Dette kommer ikke som noen overraskelse. Direktoratet for økonomistyring skriver på sine nettsider at

«Mål- og resultatstyring (…) er det overordnede styringsprinsippet på og mellom alle nivåer i staten. (…)Mål- og resultatstyring skal anvendes på alle nivåer i staten (…)»

Det er klart at Aasrud ikke uten videre vil kvitte seg med det overordna styringsprinsippet som skal anvendes på alle nivåer i staten. Hun kommer imidlertid farlig nær å gjenta den gamle stråmannsargumentasjonen om at dette styringsprinsippet bare er det samme som å sette seg mål og kreve resultater – det er det nemlig ikke.

Mål- og resultatstyring er en avart av Management by Objectives, et styringsmodell utvikla av den østerriksk-amerikanske managementguruen Peter Drucker. Han har hatt en ekstrem innflytelse over tenkning knytta til ledelse og styring av foretak, og blir blant anna regna som opphavsmannen til både outsourcing (her kan man nok også trekke inn bestiller-utfører-modellen) og New Public Management. Han hadde likevel også visjonære forestillinger om fellesskap i foretak, la vekt på betydninga av en sterk profittfri sektor (organisasjonsliv) og mente at bedrifter burde ha kundetilfredshet som sitt viktigste mål, ikke profitt.

Druckers modell er riktignok blitt videreutvikla av DFØ, men bærer i seg flere av de viktigste svakhetene – svakheter som i betydelig grad følger av at modellens idealer er vanskelige, ja nær sagt umulige, å implementere. Likheten mellom de to modellene kommer tydelig fram når man sammenligner disse sitatene fra henholdsvis Wikipedia-artikkelen om Management by Objectives og DFØs nettsider:

The essence of MBO is participative goal setting, choosing course of actions and decision making. An important part of the MBO is the measurement and the comparison of the employee’s actual performance with the standards set.

 

Med utgangspunkt i mål fastsatt i dialog med overordnet nivå, har ledelsen på hvert nivå selv ansvar for å utlede hvordan målene skal nås og hva som må prioriteres i styringen.

 

Problemer med modellen

En viktig forskjell på disse to sitatene er hvem som deltar i dialogen: I idealmodellen er det en underforstått ledlse og ansatt(e), i DFØs utgave er det overordnet nivå og ledelsen på hvert nivå. Ei av de store vanskelighetene i å implementere av idealmodellen ligger i dette: Det er ekstremt krevende å sørge for at alle de som berøres av målene som formuleres får anledning til å delta i utvikling av målene på en meningsfull måte.

Et annet problem, som Aasrud delvis er inne på i intervjuet, og som har fått betydelig oppmerksomhet i gjennomgangen av Gjørv-utvalgets rapport er at behovet for å ha tydelige resultatmål, sammen med det underordna nivåets ønske om å framstå i et godt lys, kan pervertere valget av resultatindikatorer. Det vil si at det man bestemmer seg for å måle ikke nødvendigvis er det som gir best forståelse for om organisasjonen gjør det den faktisk bør gjøre.

Et tredje problem, som nok er noe polemisk, men som for så vidt illustreres godt av denne teksten, er at modellen krever at alle deltakerne kan og forstår den. Modellen er i seg sjøl litt teoretisk. For å gi en grunnleggende forståelse – tilstrekkelig til å forvalte den for f.eks. styremedlemmer – kreves det nok et hefte på om lag 30 sider og et dagsseminar. For å gi en solid forståelse, tilstrekkelig til daglig drift, kreves det konkret styringserfaring. Siden den dessuten bruker en del knotete begreper og det varierer hvilke begreper som brukes (styringsparameter/resultatindikator/key performance indicator betyr f.eks. det samme), så bærer den i seg en kime til profesjonalisering av styringsfunksjonen. Det holder ikke å forstå faget foretaket står i, man skal også forstå faget mål- og resultatstyring. I den grad modellen bygger på et ideal om opplyst felles målformulering, er dette en iboende sjølmotsigelse. Det er i alle fall utvilsomt en kilde til gode inntekter for managementkonsulenter.

Et fjerde problem, som er beslekta med dette, er tradisjonen modellen står i. Druckers påvirkning har vært enorm. Dette kan åpenbart delvis skyldes at modellene hans virker i praksis, men det fører også til at de som virkelig kan mål- og resultatstyring som fag forholder seg til en litteratur som også propaganderer for utskilling av det «som ikke er kjernevirksomhet» og ei tru på at staten har en iboende mangel på evne til å oppfylle innbyggernes behov. De som hevder å kunne management er sjølsagt ikke hjernedøde slaver av denne litteraturen, men de fleste som har studert et fag anerkjenner at litteraturen former perspektivene til studenten. Managementindustriens salg av sine egne suksesser er en feedbackmekanisme i dette problemet, og det er viktig å notere seg følgende: Modellen er utvikla for store bedrifter i det private næringslivet. Det er godt mulig den har suksesshistorier å vise til i andre sektorer, men hovedvekta av premissene og erfaringene med modellen er henta fra amerikanske storkonsern. Dette fører også til ei rekrutteringsskeivhet når man skal finne egna personer til å bemanne offentlige styrer – de som kan modellen kommer oftest fra næringslivet, og siden det er den modellen de har en intuitiv forståelse for som skal ligge til grunn, får de også et agendaforsprang i styrets arbeid.

Et femte problem, og her mener jeg at Aasrud våser, er det som knytter seg til hvordan man sikrer at mål blir oppnådd. Det er i dag temmelig utbredt å bruke såkalt «innsatsstyrt finansiering», også kjent som stykkprisfinansiering, for å sikre måloppnåelse. Når man har flere aktører som konkurrerer om å utføre samme eller svært like oppgaver, tillater brukerne å oppsøke ulike aktører og bruker innsatsstyrt finansiering – ja, da har man et marked. Dersom man ikke vil kalle innsatsstyrt finansiering med disse tilleggsbetingelsene for markedsstyring, da tilslører man realitetene. Et slikt system finnes flere steder i offentlig sektor i dag, blant annet i universitets- og høgskolesektoren og blant helseforetakene.

For en mindre problemfokusert gjennomgang av resultatstyring i Norge, se f.eks. her.

Hvilke alternativer finnes?

Rigmor Aasrud hevda altså i sin tale til NTLs markedsstyringskonferanse at hun ikke kunne se noen gode alternativer til mål- og resultatstyring. Jeg tillater meg å påstå at det er litt trangsynt. En annen managementguru, W. Edwards Deming, ytte betydelige bidrag til det japanske økonomiske eventyret etter andre verdenskrig. Han har formulert fjorten nøkkelprinsipper for ledelse, hvorav flere står i skarp kontrast til modellen Drucker utvikla. Kanskje særlig verdt å merke seg er følgende:

4. End the practice of awarding business on the basis of a price tag. Instead, minimize total cost. Move towards a single supplier for any one item, on a long-term relationship of loyalty and trust.

9. Break down barriers between departments. People in research, design, sales, and production must work as a team, in order to foresee problems of production and usage that may be encountered with the product or service.

10. Eliminate slogans, exhortations, and targets for the work force asking for zero defects and new levels of productivity. Such exhortations only create adversarial relationships, as the bulk of the causes of low quality and low productivity belong to the system and thus lie beyond the power of the work force.

11 b. Eliminate management by objective. Eliminate management by numbers and numerical goals. Instead substitute with leadership.

Her er det åpenbart snakk om en form for verdibasert ledelse. Mange vil nok kjenne igjen et ekko av det tidlige 2000-tallets jakt på foretakets kjerneverdier mellom linjene i disse prinsippene, og mange av bekymringene som fremmes tas også opp av leder av NTL ved Universitetet i Oslo, Ellen Dalen, i en sidesak til reportasjen jeg nevnte (her, s12). Samtidig peker disse prinsippene på helt andre løsninger enn de som i dag ofte brukes for «modernisering» av offentlig virksomhet: Det går an å lese ut av dem støtte til permanent organisering av offentlige tjenester eller langvarige avtaler med frivillige drivere (single suppliers), konsoliderte organisasjoner (ikke oppsplitting i underselskaper som står for drift, eiendoms, utvikling etc.) og tillitsbaserte relasjoner mellom foretaks arbeidsstyrke og ledelse. Det er verdt å merke seg at Druckers og Demings modeller begge kommer fra omtrent samme tidsalder, så det er bare tøys å påstå at den ene modellen er mer tidsriktig enn den andre. Fagforbundets modell- og kvalitetskommuneprosjekter har for øvrig mange elementer av Demings managementfilosofi i seg.

En annen, velkjent og langt enklere modell, som sannsynligvis ofte er svært egna på lavere nivåer og i små foretak, er planstyring. En plan er i prinsippet ei sjekkliste. Planer har den fordelen at de gjør det svært enkelt for deltakerne i et foretak å forstå hva det er som skal gjøres og om målene er formulert på en slik måte at det er sannsynlig at de klarer å oppnå dem. Det gjør demokratisk forankring langt enklere. Det går sjølsagt an å hevde at punktene i planen er mål, og at man ved å gå gjennom planen bedriver en form for mål- og resultatstyring, men da ser man bort fra både det faktum at å ha fokus på en plan er noe helt annet enn å ha fokus på resultatindikatorer, og at man dermed strekker begrepet «mål- og resultatstyring» lenger enn det modellen gir dekning for.

Samtidig kan jeg godt anerkjenne at mål- og resultatstyring i en del sammenhenger kan være egna. Når DFØ legger fram modellen på sine nettsider gis det inntrykk av at den rommer et betydelig større mangfold enn det jeg personlig kjenner fra universitetet og rapporter fra andre statlige foretak. Særlig stiller jeg meg tvilende til at det i særlig grad er akseptert å formulere kvalitative mål, altså mål som ikke er tallfesta, men bygger på ei faglig vurdering oppsummert i tekst. Forstått innafor de breie rammene som presenteres er det likevel ganske sikkert mulig å få til viktige forbedringer.

Veien videre

Slik jeg også konkluderte med i det forrige innlegget som tok for seg New Public Management, tror jeg ballen ligger helt og holdent hos myndighetene. Det er nødvendig å ta opp til vurdering beslutninga om at mål- og resultatstyring skal være den enerådende modellen i offentlig forvaltning. Enhver modell har svakheter og styrker, men det er helt meningsløst å påstå at én enkelt modell fra en en så «mjuk» disiplin som management har krav på å være hele sannheta. Uavhengig av en slik prosess, som sannsynligvis vil bli en langtrukken affære, bør det være fullt mulig å starte et arbeid med å vurdere styringssystemer enkeltvis på lavere nivå – ved å signalisere en større takhøyde i tolkninga av det eksisterende rammeverket. Det er likevel ingen grunn til å være for pessimistisk når det gjelder muligheten til bevegelse i disse spørsmålene på høyere nivå. Helsesektoren er f.eks. et område der misnøye raskt kan få tilstrekkelig styrke til at krav om djuptgripende endringer blir satt på dagsorden. Hvem som har makt og i hvilken grad de har et klart program for hvordan de vil bruke den, vil i så fall bli avgjørende.