Stikkordarkiv: new public management

Innovasjon for tillit

Dette essayet er basert på ei innledning jeg holdt for et møte i helse- og sosialsektorens innovasjonsnettverk hos Barne- og familieetaten. Jeg tenkte for anledninga at jeg skulle begynne mitt innlegg med litt barnekultur. For å være spesifikk, er det snakk om russisk barnekultur, et utdrag av et dikt av en som kan kalles russernes svar på Torbjørn Egner, Kornej Tsjukovskij. Det lyder sånn:

Я кровожадный, я безпощадный, я злой разбойник Бармалей
И мне не надо, ни шоколада, ни мармелада,
а только маленьких, да очень маленьких, детей

Oversatt lyder det:

Jeg er den blodtørstige, jeg er den nådeløse, jeg er den onde røveren Barmalej
Og jeg trenger verken sjokolade eller marmelade,
bare små, ja svært små, barn

I dette diktet møter vi også figuren doktor Ajbolit – doktor Detgjørvondt – som er modellert etter en figur fra amerikansk barnekultur, Doctor Doolittle, som vi på norsk kjenner som Doktor Dyregod. Disse likhetstrekkene – og det finnes flere, som de eksotiserende beskrivelser av Afrika og dyrelivet der – er en del av det som gjør at vi kan snakke om en felles, vestlig kultur. Det er vel strengt tatt Bibelen som i størst grad binder det vestlige sammen som felles kulturgods, uten at den har særlig videre relevans i denne sammenhengen.

ajbolit
Doktor Ajbolit – eller Dyregod, alt ettersom.

Samtidig er det også til dels store forskjeller på kristelig praksis i ulike vestlige land, og riktignok dukker det opp noen motiver i det russiske eposet som ikke gjenfinnes i fortellinger om den amerikanske eller norske doktor Dyregod. Det er blant annet en hai som blir slått i hjel med en murstein, og russerne har jo gjennom lange tider hatt en levende debatt om hvorvidt de tilhører den vestlige, liberale kulturkretsen, eller om de står i en såkalt «asiatisk», autoritær tradisjon.

Jeg skulle likevel snakke om innovasjon. Det er doktor Ajbolit et godt eksempel på. Han er en idé som fantes, og som blei satt inn i en ny kulturell sammenheng, på en gjenkjennbar, men likevel ny måte. Det er innovasjon. Det kan også tjene som et eksempel på den delingskulturen som vi i politisk ledelse legger vekt på å fremme: Vi vil at gode idéer skal bevege seg fra sted til sted, og at dere skal tilpasse den til forholdene der dere sjøl jobber. Samtidig er det slik at slike delinger kan utfordre behovet vårt for autentisitet og stammetilhørighet. Hvordan utvikler vi en kultur som overvinner dette?

Jeg er naturviter, og et av de naturfenomenene som interesserer meg sterkest er livets utvikling. Det er gode grunner til å være forsiktig med å overføre darwinistisk tankegods til sosiale fenomener, og sosialdarwinisme er med rette et skjellsord. Årsaken til det er likevel at sosialdarwinismen knytta ideologiske forestillinger om stammetilghørighet – rase og klasse – til uforanderlige egenskaper ved den enkelte. I dag veit vi så mye bedre. Det vil jeg understreke, for det er ikke et spørsmål om holdning, men om kunnskap – vi veit at det ikke er sånn.

Jeg synes likevel at det er spennende å bruke utviklingsmodeller på kulturen. På samme måte som biologisk utvikling tar utgangspunkt i gener, finnes det et begrep for repliserbare kulturelle trekk: Memer. I populærkulturen forbinder vi det begrepet først og fremst med bilder med tekst som vi ser i sosiale medier. Begrepet blei likevel utvikla av Richard Dawkins, en utviklingsbiolog som kanskje er mest kjent som en forkjemper for rasjonell tenkning i motsetning til religion. En av hans studenter, psykologen Susan Blackmore, har utvikla et rammeverk for kulturell utvikling basert på trekk som kan spres på den måten gener kan gjøre det. Memer kan likevel spres mye raskere – fordi gener er informasjon som hovedsakelig kan deles gjennom fysiske systemer der artsbarrierer og generasjoner legger begrensninger på delinga – memer kan spres i fysiske systemer der bare hjernens evne til å lagre språk og bilder legger begrensninger. Ei av slutningene til Blackmore er at vi ikke har fri vilje, men er slaver av våre memer. Dette er en filosofisk posisjon det der vanskelig å ta for noen som jobber med mennesker, enten det er sosialt arbeid eller politikk.

Til tross for det, tenker jeg at det er interessant å utforske en tanke om at visse sammensetninger av kulturelle trekk har lettere for å overleve i visse organisatoriske miljøer. Darwins utviklingsteori blir ofte oppsummert med frasen «den sterkestes rett», men den engelske frasen er survival of the fittest. Det å være fit handler om å være best tilpassa sitt miljø, ikke om å være sterk. Vi er redde for at det kommunale miljøet i for stor grad har vært fokusert på tall. Dersom man har noen måltall og kan dokumentere at de er oppfylt, kan man krysse av på lista og ha ryggen fri.

Et slikt system, som styrer etter måltall, blir gjerne omtalt som New Public Management, og har sitt utspring i omtrent samme tidsalder som Darwins Artenes opprinnelse, ei epoke der mange bedriftseiere fikk seg disponenter som styrte bedriften i stedet for å gjøre det sjøl. Det viste seg at disponentene ikke nødvendigvis hadde samme interesser som eierne. Eierne ville tjene mest mulig på investeringene sine, mens disponentene gjerne hadde ei høy, fast lønn og ut over det ønska å styrke sin egen status i størst mulig grad. Eierne så det nødvendig å etablere ordninger som kunne håndtere denne interessemotsetninga mellom prinsipalen, dem selv, og agenten, deres representant. Det blei utvikla systemer som lot agenten ha ryggen fri, så lenge de oppnådde det eieren ville.

I blant skjer det at utviklinga bringer fram nye trekk som radikalt endrer livsbetingelsene for andre organismer. Ei slik utvikling blei i økonomisk sammenheng gitt navnet disruptiv innovasjon av Clayton Christensen, og har en parallell i Joseph Schumpeters kreativ destruksjon. I de første millioner år der det fantes liv, fantes ikke noe oksygen. De kjemiske prosessene som danna grunnlag for liv var slik innretta at oksygen faktisk var gift. Etter hvert som fotosyntesen oppsto, begynte oksygen å hope seg opp, og mye av livet som fantes – det var først og fremst mikroorganismer på denne tida – døde rett og slett ut.

Jeg innser at dette eksempelet kanskje høres litt voldsomt ut i denne sammenhengen. Det er jo ikke sånn at vi vil ta noen eller noe av dage. Det er likevel et interessant eksempel på at konsekvenser av utvikling kan legge sterke begrensninger på mulighetene for andre utviklinger. Inga Marte Thorkildsen forteller ofte om ei erfaring hun gjorde seg som barneminister, da hun oppdaga at hun satt som representant for et system som kunne dokumentere en hel masse i form av tall, men som ikke hadde huska å spørre dem det gjaldt – barna – om hva som var viktig for dem. Hun engasjerte seg etter å ha gått av i Forandringsfabrikken, som representerer en disruptiv innovasjon gjennom å komplettere kunnskap som er skaffa til veie ved å måle og telle med kunnskap som er skaffa til veie ved å prate med barn, og spørre dem hva som er viktig for dem. Mitt liv-arbeidet i Barne- og familieetaten er et godt eksempel på at denne innovasjonen er satt ut i livet.

Prinsipal-agent-tenkninga ligger altså til grunn for den styringsideologien som lenge har vært rådende i Norge. I den grad man kan se på innbyggere som eiere med interesse i størst mulig utbytte av skattepengene sine, er jo ikke det ei dårlig målsetting i seg sjøl. Problemet er bare at denne måten å styre på har en innebygd mistillit mellom prinsipal og agent. Det er jo heller ikke sånn at det at kommunens medarbeidere får ryggen fri, gir folk i kommunen et bedre tilbud. I motsetning til dette vil jeg sette opp følgende definisjon av tillitsbasert ledelse, som er utgangspunktet for den tillitsreformen byrådet ønsker: Jeg forutsetter at du har et genuint ønske om å gjøre Oslo til en best mulig by for alle innbyggere, jeg forutsetter at din kunnskap om din situasjon er bedre enn min, enten du er innbygger eller medarbeider, og som leder er det min oppgave å sette deg i stand til å handle på grunnlag av dette ønsket og denne kunnskapen. I noen tilfeller kan det bety veiledning. I noen tilfeller kan det bety ekstra ressurser. I noen tilfeller kan det bety mot til å la deg gjøre ting på en måte som er ny og annerledes.

Ei av de mest gledelige erfaringene jeg gjorde meg da jeg fikk jobben som byrådssekretær, var opplevelsen av faglig og politisk konvergens. Den tillitsreformen vi tok med oss i byrådserklæringa har paralleller i faglige dreininger fra pleie til hverdagsmestring i omsorgen, og New Public Management er i ferd med å avløses av New Public Governance i statsvitenskapen. Dette fenomenet har for øvrig også en interessant parallell i biologien, kalt konvergent evolusjon: Det er en påtagelig likhet mellom ichthyosaurus og delfinen, mellom Australias nå utdødde pungulv og vår egen ulv. De fyller den samme økologiske nisjen, og det gir seg uttrykk i at de samme fysiske trekkene blir selektert fram. Slik er det også med tillitsreformen: Den er en del av vår tidsånd.

Vi som jobber med folk, kan vanskelig slippe unna et normativt element i vårt kunnskapssyn. Derfor tillater jeg meg også å bruke anledninga til å legge noen føringer: Spør først hva som er viktig for folk. Stol på deres egne erfaringer. Vis interesse for ny kunnskap. Dette er de samme komponentene som Kunnskapssenteret legger til grunn i god kunnskapsbasert praksis: Folks egen kunnskap om sin situasjon, fagfolks kunnskap om sine erfaringer og vitenskapelig kunnskap inngår som likeverdige bein i en slik praksis.

Når det er sagt: Innover i vei! Nyskaping er så viktig, og dere må tørre å ta steget. Så skal vi fra ledelsens side gjøre vårt beste for verken å være nådeløse eller blodtørstige når det en sjelden gang ikke går helt som vi hadde håpa. For det viktigste er ikke å ha ryggen fri, men hva som er viktigst for folk.

Tillitsreform – noen innledende politiske tanker

Hva skal tillitsreformen være? Hva er de viktige spørsmålene når vi skal begynne, og hvordan jobber Oslo SV videre med tillitsreformen i byråd? I dette innlegget skriver jeg litt om de første inntrykkene fra studiereisa vår til København og om hvordan vi har tenkt så langt.

Jeg må begynne med å advare om at dette ikke akkurat er et gjennomarbeida manifest. Snarere er det en invitasjon til å få innblikk i hvordan jeg tenker om Tillitsreformen så langt. Det er et forsøk på å etterleve det nye byrådets målsetting om større åpenhet, og å invitere folk til å diskutere de veivalgene vi gjør.

Etter å ha vært på studiereise til København er arbeidet med Tillitsreformen i byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester sparka i gang. I løpet av turen (som for øvrig blei live-twitra på hashtag #tillitsreform) har vi møtt ledere og medarbeidere i hjemmehjelp, hjemmesjukepleie og på sjukehjem, og hørt hvordan de opplever det som i København kalles «Tillidsdagsorden«, i motsetning til den nasjonale «Tillidsreform«. Vi har også møtt representanter for ulike yrkesgruppers faglige organisasjoner, medarbeidere og ledere ved tiltak på barnehelse- og sosialfeltene, og sist, men ikke minst den politiske ledelsen, både socialborgmester Jesper Christensen fra Socialdemokratiet og tillitsreformens fremste politiske arkitekt, Ninna Thomsen fra SVs søsterparti SF.

Portrett av Ninna Thomsen
Ninna Thomsen, Sundheds- og omsorgsborgmester (SF), Københavns kommune. Foto: København kommune.

I «Plattform for byrådssamarbeid mellom Ap, MDG og SV» står arbeidet med Tillitsreformen beskrevet som ei overordna politisk målsetting for Oslo kommune som arbeidsgiver. Det er likevel også omtalt som et prosjekt for å skape en bedre kommune, mer allment. Jeg må være så ærlig at jeg innrømmer at mitt eget bilde av hva en Tillitsreform skal gå ut på i stor grad har vært prega av ansattperspektivet – jeg har først og fremst jobba med disse spørsmåla i skjæringsflaten mellom faglig politikk og partipolitikk.

Besøket i København har fått meg til å reflektere i over andre erfaringer som kanskje i like stor grad er relevante: Da jeg var studentpolitiker kritiserte vi finansieringssystemer som begrensa studentenes mulighet til å ta del i diskusjonen om fagtilbudet og innholdstilbud undervisninga. Som forelder har jeg støtt på rigide, sentralt fastsatte regler i skolen som er laga med utgangspunkt i skolens behov, og ikke familiens eller barnas – kanskje ikke en gang lærerens.

Bilde av pen glassplakat med teksten "forbyggelsecenter"
Smooth glassplakat på Sundhedshus Vanløse. Foto: Privat

Den samtalen man har om tillit i København peker ut over den dagsordenen som følger av det reine ansattperspektivet. Den står likevel knapt i motsetning til den. -Tillitsreformen har vært fantastisk, sa lederen for Dansk sygeplejerråds krets i København. I Norge har særlig Fagforbundet og Norsk Tjenestemannslag vært pådrivere for å sette spørsmålet om tillit på dagsordenen fra faglig hold, mens SV har vært den fremste – ja, nesten eneste – partipolitiske pådriveren. Når plattformen for byrådssamarbeid nå er så tydelig i dette spørsmålet, handler det likevel ikke om en kamp som er vunnet, men en erkjennelse som er i ferd med å bre seg. Oslos nye byråd har alt å vinne på å eie Tillitsreformen i fellesskap – og det gjør det!

Når det gjelder dette med dagsorden, fant jeg et erfaringsmessig grunnlag for å se andre perspektiver. Snarere enn å stille spørsmål ved ansattperspektivet, fant jeg et borger- og publikumsperspektiv, men egentlig også grunnlag for å omdefinere ansattperspektivet til et utøverperspektiv. Disse perspektivene oppstår med utgangspunkt i at tillitsreformens mest sentrale komponenter er faglighet og en forståelse av mennesker som subjekter med integritet. Det å se de ansatte primært som utøvere av denne fagligheten er nøkkelen til å overvinne den fordommen fagorganisasjonene ofte møter – om at de bare er ute ette å mele sin egen kake.

Informasjon om klippekort-ordninga på et sjukehjem. Foto: Privat.
Informasjon om klippekort-ordninga på et sjukehjem. Foto: Privat.

Når vi snakker om perspektiver er det nødvendig å stille spørsmålet «hvem er det vi snakker om»? I dagens språk snakker vi om «kommunal tjenesteproduksjon», vi snakker om «brukere», om «måltall» og «produksjonsenheter». Vi har gjort noen spede forsøk på å lage et nytt språk som stemmer overens med den tenkinga som tillitsbasert ledelse krever. Vi trenger dét. Språket former tankene våre, og det er avgjørende å ha begreper som leder tanken inn på rette spor. Pensen skal lede inn på de spora som handler om tillit og å ta hver enkelt som møter og representerer kommunen på alvor. Tenker vi på dem som kunnskapsrike og handlende, blir det enklere å la dem ta i bruk kunnskapen deres.

I København snakker man konsekvent om «borgere», slik jeg så vidt gjorde over. Det har på overflaten litt for sterke konnotasjoner til høyresida etter min smak, men det kan tenkes at vi burde fravriste dem eierskapet til dem. Som gammel latinstudent, kunne jeg kanskje peke på muligheten til å ta opp civis-begrepet: Den gamle, romerske byborgeren. Sjølve det latinske samfunnsbegrepet, civitas, springer ut av dette – og den indoeuropeiske rota har gitt opphav til de moderne orda for kjærlighet, familie og hjem på henholdsvis armensk, slaviske språk og germansk (og på gresk og latin også koite – seng, og coitus – samleie, men det er en digresjon, en annen digresjon er den at tankesmia Civita, med sin sterke individorientering, har valgt et pussig navn). Som gamer kunne jeg tenkt meg å gi begrepet ny ham. Kan vi kalle en person som møter kommunen for en civ (utt: siv)?

Bilde av arbeider på sykehjem med papegøye på skuldra.
Thyra med papagøyen Fie på skuldra. Fra et «profilplejehjem» der kontakt med dyr utgjør profilen. Foto: Privat

Det er mye mulig at jeg er ute og roter nå, og bruker i overkant mye tid på et enkeltord som kanskje ikke kommer til å fly. Jeg tror likevel at det kan være klokt å gå ganske djupt inn i de begrepene vi bruker. Folk som møter kommunen er ikke brukere, tjenestemottakere, pasienter – og i alle fall ikke kunder! De er hele mennesker, handlende subjekter med egen vilje – og uten vilje har man ikke frihet. Vi kan ikke redusere deres møte med velferden til et forhold der det handler om å velge eller velge vekk enn tilbyder, eller å bruke eller ikke bruke et tilbud som ligger fast.

Om jeg skulle prøve å nevne noen andre etablerte ord vi kunne ta i bruk, kommer jeg på mottaker, klient og kanskje noen andre, litt mer søkte begreper som geselle og resipient. De er dårlige. Sånn sett har borgerbegrepet mye for seg – om det nå bærer med seg noen politiske konnotasjoner, signaliserer det i langt større grad noe aktivt og myndig hos de som bor i og møter kommunen. Sjøl om begrepet ville være mer konnotasjonsfritt, ville den språkhistoriske bakgrunnen til et nytt civ-begrep ikke hjelpe mye når det gjelder borgerbegrepets kanskje største svakhet: Ved siden av at det ville være fremmed, tillater det oss ikke uten videre å skille mellom de som står i de konkrete møtene med kommunen og de som ser det møtet utafra, fra offentligheten. Jeg tror likevel borgerbegrepet så langt er det beste vi har.

Bilde av skulpturen "Venus fra Milo"
Ok, jeg bruker Venus fra Milo for å illustrere forbindelsen til civis-begrepet. Det er kanskje litt søkt, men det er i alle fall fra samme kulturkrets. Foto: Wikipedia-bruker Jastrow. Via Wikimedia Commons.

I det hele tatt bør vi kanskje ha sjøltillit nok til å ta eierskap til en del begreper høyresida har fått monopol på: Sammen med borgerbegrepet og det å gi et reelt innhold til frihetsbegrepet i en kommunal kontekst, er Tillitsreformen ei anledning for venstresida til å ta eierskap til floskelen om at det ikke handler om å få sin del av kaka, men om å gjøre den større – i menneskelig forstand. I motsetning til floskelens politiske opphav – påstander om at skatteletten til de rike vil gi alle økt velstand – finnes det et erfaringsmessig grunnlag for å hevde at dette er sant for Tillitsreformens vedkommende. Det er også voksende bevissthet om dette på det bedrifts- eller virksomhetsøkonomiske feltet: Tillitsbasert ledelse lønner seg også i bedriftsverdenen.

Dette standpunktet har flere profilerte talspersoner i norsk næringslivsforskning, blant annet NHH-professor Jan Ubøe og BI-professor Bård Kuvaas. De er hovedkilder til overskrifter som «Målstyring er gått ut på dato», «Mye tillit er et konkurransefortrinn» og «Målstyring koster samfunnet milliarder». Sjøl om det primært er organisasjoner på venstresida som eier tillitsbegrepet i dagens mediebilde, er ikke dette, slik det ofte blir hevda et eksempel på at vi vil tilbake til gamle dager. Det å satse på tillit viser at venstresida ofte har bedre forutsetninger for å fornye offentlig sektor enn høyresida, og at tankegodset også har allmenn gyldighet. Kuvaas og Ubøes arbeid utgjør en del av den styringsfaglige nyvinninga som Tillitsreformen bygger på, sjøl om denne tradisjonen også har djupe røtter, noe jeg har skrevet om tidligere.

På andre områder tror jeg det er enklere. Jeg tror det er ganske lett å slutte å snakke om kommunens arbeid som tjenester, og i alle fall om at tjenestene er noe vi produserer. Jeg tror vi uten videre kan begynne å kalle det kommunen driver med, og at vi heller enn å si at det er noe kommunen produserer, leverer eller – gud forby – selger, sier at det er noe som skapes i møte mellom kommune og borger. Kommunen skaper verdier, og velferd er en av dem. Nøkkelen til denne verdiskapinga er medarbeiderne som fagpersoner.

Hvis vi da tar opp tråden igjen når det gjelder hva som så ut til å fungere i København, var det samarbeidet mellom fagpersoner på ulike nivå. Uavhengig av om vi snakka med fagforeningsledere, toppledere i kommunen eller medarbeidere på bakkenivå, fikk vi et inntrykk av at «Tillidsdagsorden» hadde bidratt til at folk opplevde at de i større grad blei hørt. Samtaler var viktige. Hjemmetjenestene satte av tid til å diskutere faglige spørsmål i teamene i hjemmehjelpa – slike møter blei ikke rasjonalisert bort. Kommunen lagde faste arenaer for drøfting av hvordan velferden blei organisert med arbeidstakernes organisasjoner.

Bilde av faglig samtale.
Faglig samtale. Lederen i Københavns krets av Danmarks sygeplejerråd, Vibeke Westh. Foto: Privat

Dette var også bakgrunnen for at vi valgte å ta med oss det som enn så lenge kalles brukerråd i kommunen, da vi reiste. Når vi arbeider videre med Tillitsreformen må vi sørge for at vi involverer både folk sjøl og representanter for ulike perspektiver på en fornuftig måte. Det er åpenbart en risiko for å møte og lytte seg i hjel. Dette har de åpenbart klart å unngå i København, og jeg tror at det trykket som vil forbli på de som skaper velferden i kommunen også vil gjøre det lett å unngå det i Oslo. Det blir en ledelsesoppgave å lytte til de innspillene som kommer og sette av tid til gjennomføre disse prosessene. Hvis vi kan bruke den tida som i dag går med til unødvendig rapportering til å begynne å snakke fag på arbeidsplassen, og til å diskutere innholdet i tilbakemeldingene fra borgerne, er vi kommet langt på vei.

Inga Marte Thorkildsen trekker ofte på ei av de viktigste erfaringene hun har gjort seg som politiker, og spesielt gjennom engasjementet sitt for Forandringsfabrikken: Vi må våge å spørre folk om hva de mener. Det høres tilforlatelig ut, men hvis vi tenker etter, er det dessverre ofte sånn at det å stille disse spørsmåla og ta konsekvensen av dem innebærer mer ansvar og arbeid for oss. Det er sjølsagt ikke sånn at Tillitsreformen skal innebære at alle må løpe enda fortere, men i en overgangsfase kan det bli et ekstra press. Det danske søsterforbundet til FO peker på at særlig ledere kan oppleve det som om de tar på seg et ansvar uten å ha ryggdekning.

Kanskje har vi ikke den kompetansen som skal til for å utføre oppgavene slik de burde utføres – men det er jo ikke sånn at det å ha dokumentasjonen i orden innebærer at man har kompetansen! Et system som dokumenterer utførelse gjennom regelverk er ikke i utgangspunktet dynamisk og i stand til å avdekke nye behov etterhvert som de oppstår. Et system som krever dialog gjennom tillitskultur er derimot det. Det innebærer likevel at vi også er i stand til å snu oss som resultat av den dialogen og de møtene som finner sted. Er ikke dette mulig, er vi også nødt til å bruke møtene til å skape en forståelse for hvilke rammer vi arbeider innafor, og vi må ta ansvar for systemet.

Bilde av Charlotte von Mehren
Charlotte von Mehren, leder i FOA Sundheds- og omsorgsstyrelsen, Fagforbundets søsterorganisasjon på pleie- og omsorgsfeltet i København. Foto: Privat

En viktig følge av dette er at det tvinger seg fram en mer aktiv kompetansepolitikk, og en politikk for å gjøre nytte av hver enkelt medarbeider i størst mulig grad. Har vi ikke den kompetansen vi trenger for å løse oppgaver, må vi sørge for at vi får den. Kanskje innebærer det å samarbeide tettere med andre aktører, kanskje innebærer det at det konkrete velferdstilbudet bør få nye medarbeidere, og kanskje – det er muligens det viktigste – innebærer det at vi må satse på å utvikle kompetansen til de medarbeiderne vi har. Vi må styrke mulighetene deres til å heve kompetansen sin, både gjennom løpende faglige samtaler, men også gjennom løp som leder fram til formelle kompetansebevis. I dette ligger det også at det er vanskelig å forsvare f.eks. å ha mange medarbeidere i små stillingsbrøker: Det bygger ikke kompetanse.

Vi har derfor lagt opp til at arbeidet med å etablere en heltidskultur innafor vår sektor skal skje innafor rammene av Tillitsreformen. Det er ikke sjølsagt. Det kan også på noen måter gjøre arbeidet vanskeligere. Likevel tenker vi at kompetansepolitikken er en vesentlig del av reformen, nettopp fordi faglighet skal stå i fokus. Da vil også det å skape størst mulig stabilitet i arbeidsstokken være viktig, og det å sørge for at medarbeiderne har best mulig forutsetninger for å utvikle seg faglig. Samtidig er det også sånn at dette bidrar til å nå politiske målsettinger på andre felt, nemlig når det gjelder likestilling mellom kjønnene i sterkt kjønnsdelte deler av arbeidslivet.

For å oppsummere, handler tillitsreformen om at vi skal etablere en ny ledelseskultur. Den skal bygge på tre kunnskapsbein: Forskningsbasert fagkompetanse, som i stor grad vil bli forvalta av ledelsen; fag- og erfaringskompetansen til medarbeiderne; og sist, men ikke minst, den enkelte borgerens kunnskap om sin situasjon og de verdiene som skapes i møte med kommunen. For å få til dette trenger vi å skape systemer som stimulerer til å få fram denne kunnskapen, fremme faglig sjøltillit hos medarbeiderne våre og aktivt stille spørsmål til dem kommunen møter.

Bilde av rådhussalen i København
Look to Denmark? Rådhussalen i København. Foto: Privat

På studiereisa vår deltok i tillegg til politisk ledelse administrasjon, representanter for brukerråd og fagbevegelsen. Vurderingene jeg gjør her, er mine egne aleine, men jeg opplever også at de øvrige deltakerne på reisa i stor grad var positivt overraska over kulturen som var etablert. Samtidig er det åpenbart at Oslo kommune ikke kan kopiere København ukritisk, blant annet at fordi lovverket og fagtradisjonene er ulike. Tillitsreformen er heller ikke gjennomført i ei håndvending. Jeg opplever likevel at vi har et godt faglig grunnlag og en positiv samarbeidsrelasjon å bygge på når vi nå går i gang. Jeg gleder meg til fortsettelsen.

Rektorvalg

Er ordninga med valgt rektor antikvarisk, slik DN-kommentator Eva Grinde hevder? Risikerer man på noen av landets største og viktigste arbeidsplasser – institusjoner som forvalter kunnskap og kulturarv for heile samfunnet – å ha ledere som ikke får kvalifikasjonene sine tilstrekkelig vurdert? De to Tekna-toppene Lise Lyngsnes Randeberg og Marianne Harg hevder det i en kronikk i Klassekampen 4. juli 2013.

Faksimile av oppslagets overskrift
Avskaff rektorvalg! Randeberg og Harg med tydelig oppfordring i Klassekampen 4. juli 2013. Foto: Faksimile/skjermdump

I den norske Universitets- og høyskolelovens kapittel 10 finnes det to modeller for hvordan man skal utpeke den daglige ledelsen ved norske høgere utdanninsinstitutsjoner: Valg eller ansettelse. Modellen med valgt ledelse er basert på den frihetlige, tyske universitetstradisjonen etter Wilhelm von Humboldt. Idealet er en organisasjon som står sammen i en form for kollektiv, diskuterende for for søken etter sannhet på alle plan. Rektor opptrer her også som styreleder og skal ideelt sett drive universitetssamfunnets agenda gjennom denne rollen. Modellen med ansatt ledelse blir av mange omtalt som mer moderne, men er teknisk identisk med den som finnes i alle eierstyrte foretak, der den øverste administrative lederen svarer til et styre. Begge modellene kan modereres av styresammensetninga, men de institusjonene som velger ansatt rektor «gir fra seg» styrelederen til Kunnskapsdepartementet (UH-lova §§9-3 & 9-4).

Modellen med valgt ledelse har lenge vært utsatt: I alle fall siden Mjøs-utvalget la fram si innstilling i 2000 har det med jevne mellomrom vært tatt til orde for at rektor ved UH-institusjonene må ansettes, og at dette skal være eneste mulighet. Argumentene som framføres av både Tekna-toppene og DN-kommentatoren er at det bare er slik man kan sikre at det finnes en ledelse som er i stand til å gjøre upopulære, men nødvendige strategiske veivalg og ha autoritet til å møte konsekvensene. I tillegg stiller de spørsmål ved om den formen for vurdering som ligger i å stille til valg sikrer tilstrekkelig ledelseskompetanse.

Når debatten nå går på nytt, er det ikke politisk irrelevant. Til høsten står vi kanskje overfor et regjeringsskifte. Det er stor sannsynlighet for at Høyre i så fall vil få statsråden med ansvar for UH-sektoren. Spørsmålet om rektorvalg er ikke nevnt i Høyres program, der står det bare noen vage formuleringer om å

evaluere strukturen i høyere utdanning og finansieringsordningen for universitets- og høgskolesektoren. For å få mangfold og kvalitet som er internasjonalt konkurransedyktig, må institusjonene utvikle ulike profiler og spisse sine fagmiljøer. Kriterier for godkjenning av universiteter og høgskoler gjennomgås for å sikre dette. Inntil disse evalueringene foreligger godkjennes ingen nye universiteter. (Det er dessverre ikke mulig å lenke til Høyres program, men du finner teksten på www.hoyre.no under avsnitt 2.5, min anm.)

Den voldsomme trangen til å oppnå universitetsstatus kom etter at ei Høyre-regjering forrige gang fikk vedtatt en universitets- og høgskolereform, men det får vi la ligge til en annen gang. Poenget her og nå er at vi må legge til grunn at Høyre står for den linja de tidligere har stått for i UH-politikken, nemlig at rektor skal være ansatt og at institusjonenes styreledere skal utpekes av departementet. SV mener på sin side

[at] universiteter og høyskoler styres av demokratiske organer på den enkelte institusjon.

Ei tidligere formulering om at rektor velges overlevde (heldigvis?) ikke landsmøtet, men det er klart at det er en politisk forskjell når styringsmodellen i UH-sektoren i det ene programmet ikke er omtalt og i det andre er plassert i kapitlet om «Demokrati og folkestyre».

Faksimile av overskriften på innlegget
«Udemokratisk», hevder student og tidligere rektorkandidat ved Universitetet i Oslo om Randeberg og Hargs standpunkt i et innlegg i Klassekampen 9. juli 2013. Foto: Faksimile/skjermdump

I denne debatten er det altså noe som står på spill. Problemene som framføres er også reelle. På den andre sida må man spørre seg hva man taper på å fjerne rektorvalget. Tidligere rektorkandidat ved Universitetet i Oslo og Randeberg og Hargs skrekkeksempel Torkil Vederhus skriver godt om dette i Klassekampen 9. juli:

Nivået på engasjementet blant vitenskapelige ansatte varierer mellom universiteter og over tid. (…) Å fjerne muligheter til å engasjere seg vil naturligvis ikke hjelpe.

Han poengterer også at

[r]ektorvalgene ved landets universiteter er i dag den eneste reelle arenaen for medbestemmelse og debatt rundt universitets retning og verdier.

Rektorvalgene står jo på de fleste institusjonene igjen aleine, fordi ledelsen for øvrig i så stor grad er gjort enhetlig (jfr. henvisninga til Mjøs-utvalget over): Dette innebærer at det ikke finnes desentraliserte maktsentra som sørger for opplæring i og uttelling for et universitetspolitisk engasjement. Dermed finnes det heller ikke miljøer som produserer valgbare kandidater, og grunnlaget for ei opplyst universitetspolitisk lokaloffentlighet blir svekka. Styrene som finnes får snevert definerte, reint strategiske roller fordi de er tilsidesatt av de enhetlige kommandokjedene. Universitetsstyrene kan ikke være politiske når de viktige løpende beslutningene fattes av administrerende direktør/styreleder/rektor i dekanmøter, eller tilsvarende på fakultets-/instituttnivå. Sammen med agendamakta til styreleder eller tospannet styreleder/rektor fører dette til at styrene får preg av organer for konsensuskontroll framfor strategisk utvikling. De styringspolitiske instrumentene senter- og programbevilgninger bidrar også til at de allmenne arenaene svekkes.

Der rektor ansettes er rekrutteringa enklere, fordi den kan ta utgangspunkt i de generelle lederskapskvalifikasjonene fra statsforvaltninga. Det vil nok gjerne ses som ei forutsetning å ha professorkompetanse eller i alle fall en doktorgrad på CVen, men det er stillingene man har bekledt som primært vil være meritterende – ikke hvorvidt man har klart å manøvrere et demokratisk system. (Denne presiseringa er lagt til i etterkant, fordi jeg har fått signaler om at det kan se ut som om jeg mener svakt utvikla representative organer fører til mindre tilgang på kvalifiserte kandidater, min anm.)

Når det ikke finnes ei offentlighet som tar utgangspunkt i at beslutninger skal ha representativ forankring, blir alternativet «ledende forankring»: Allmøter og innspillsrunder der ledelsen ikke har noen reell motpart i sluttvurderinga. En valgt leder sitter til sjuende og sist på offentlighetas nåde, en ansatt på eierrepresentantenes. Virkelighetsoppfatninga og den pedagogiske oppgaven lederen har som følge av den er i ytterste konsekvens heilt forskjellig i disse to situasjonene. Et eksternt styresegment som har flertall eller med letthet kan få det vipper lett balansen bort fra de verdiene og beslutningene som universitetssamfunnet sjøl kunne formulert.

Sånn sett må konklusjonen være at den ramma Universitets- og høyskoleloven gir i dag er et dårlig kompromiss: Det gir mulighet til å reindyrke den eierstyrte modellen, men utsetter den for et vedvarende legitimitetspress med utgangspunkt i en demokratisk diskurs, på den andre sida holder det den demokratiske modellen som gissel gjennom et ledelsesideal som hindrer den i å etablere de institusjonene den trenger for å etablere den dialogen som gjør representasjonen reell. På en måte ville kanskje det mest fruktbare være å tvinge gjennom et skarpere skille. På den andre sida vil ei slik todeling raskt kunne bli irreversibel, og de som har interesser i styringa vil derfor frykte utfallet for sterkt til å gå inn for det. Så lenge mål- og resultatstyringsideologien står så sterkt i statsforvaltninga er det også grunn til å tru at de store kampene også da vil komme til å stå på de institusjonene som ennå har et bein i demokratiet.

Uten mål og mening?

I NTLs medlemsblad her om dagen kunne jeg lese en reportasje fra NTLs markedsstyringskonferanse der Rigmor Aasrud slo fast at «mål og måling i offentlig sektor er kommet for å bli» (lenke til bladet hos Buyandread her, ss11-12). Aasrud viste til det hun mente var store og vellykka omstillinger i staten og statsbedrifter, og understreka at i hennes øyne var mål- og resultatstyring noe annet enn markedsstyring, noe hun like tydelig slo fast at man ikke skulle ha i staten. Videre sa hun at hun ikke kunne se at et annet rammeverk kunne være bedre, samtidig som hun anerkjente at praktiseringa av mål- og resultatstyring i mange tilfeller ikke har vært helt bra.

Fornyings-, administrasjons- og kirkeminister Rigmor Aasrud. Fra Wikimedia commons (original)
Fornyings-, administrasjons- og kirkeminister Rigmor Aasrud. Fra Wikimedia commons (original)

Hva er mål- og resultatstyring?

Dette kommer ikke som noen overraskelse. Direktoratet for økonomistyring skriver på sine nettsider at

«Mål- og resultatstyring (…) er det overordnede styringsprinsippet på og mellom alle nivåer i staten. (…)Mål- og resultatstyring skal anvendes på alle nivåer i staten (…)»

Det er klart at Aasrud ikke uten videre vil kvitte seg med det overordna styringsprinsippet som skal anvendes på alle nivåer i staten. Hun kommer imidlertid farlig nær å gjenta den gamle stråmannsargumentasjonen om at dette styringsprinsippet bare er det samme som å sette seg mål og kreve resultater – det er det nemlig ikke.

Mål- og resultatstyring er en avart av Management by Objectives, et styringsmodell utvikla av den østerriksk-amerikanske managementguruen Peter Drucker. Han har hatt en ekstrem innflytelse over tenkning knytta til ledelse og styring av foretak, og blir blant anna regna som opphavsmannen til både outsourcing (her kan man nok også trekke inn bestiller-utfører-modellen) og New Public Management. Han hadde likevel også visjonære forestillinger om fellesskap i foretak, la vekt på betydninga av en sterk profittfri sektor (organisasjonsliv) og mente at bedrifter burde ha kundetilfredshet som sitt viktigste mål, ikke profitt.

Druckers modell er riktignok blitt videreutvikla av DFØ, men bærer i seg flere av de viktigste svakhetene – svakheter som i betydelig grad følger av at modellens idealer er vanskelige, ja nær sagt umulige, å implementere. Likheten mellom de to modellene kommer tydelig fram når man sammenligner disse sitatene fra henholdsvis Wikipedia-artikkelen om Management by Objectives og DFØs nettsider:

Peter Ferdinand Drucker (1909-2005), managementguru. Fra Wikipedia (original)
Peter Ferdinand Drucker (1909-2005), managementguru. Fra Wikipedia (original)

The essence of MBO is participative goal setting, choosing course of actions and decision making. An important part of the MBO is the measurement and the comparison of the employee’s actual performance with the standards set.

 

Med utgangspunkt i mål fastsatt i dialog med overordnet nivå, har ledelsen på hvert nivå selv ansvar for å utlede hvordan målene skal nås og hva som må prioriteres i styringen.

 

Problemer med modellen

En viktig forskjell på disse to sitatene er hvem som deltar i dialogen: I idealmodellen er det en underforstått ledlse og ansatt(e), i DFØs utgave er det overordnet nivå og ledelsen på hvert nivå. Ei av de store vanskelighetene i å implementere av idealmodellen ligger i dette: Det er ekstremt krevende å sørge for at alle de som berøres av målene som formuleres får anledning til å delta i utvikling av målene på en meningsfull måte.

Et annet problem, som Aasrud delvis er inne på i intervjuet, og som har fått betydelig oppmerksomhet i gjennomgangen av Gjørv-utvalgets rapport er at behovet for å ha tydelige resultatmål, sammen med det underordna nivåets ønske om å framstå i et godt lys, kan pervertere valget av resultatindikatorer. Det vil si at det man bestemmer seg for å måle ikke nødvendigvis er det som gir best forståelse for om organisasjonen gjør det den faktisk bør gjøre.

Et tredje problem, som nok er noe polemisk, men som for så vidt illustreres godt av denne teksten, er at modellen krever at alle deltakerne kan og forstår den. Modellen er i seg sjøl litt teoretisk. For å gi en grunnleggende forståelse – tilstrekkelig til å forvalte den for f.eks. styremedlemmer – kreves det nok et hefte på om lag 30 sider og et dagsseminar. For å gi en solid forståelse, tilstrekkelig til daglig drift, kreves det konkret styringserfaring. Siden den dessuten bruker en del knotete begreper og det varierer hvilke begreper som brukes (styringsparameter/resultatindikator/key performance indicator betyr f.eks. det samme), så bærer den i seg en kime til profesjonalisering av styringsfunksjonen. Det holder ikke å forstå faget foretaket står i, man skal også forstå faget mål- og resultatstyring. I den grad modellen bygger på et ideal om opplyst felles målformulering, er dette en iboende sjølmotsigelse. Det er i alle fall utvilsomt en kilde til gode inntekter for managementkonsulenter.

Et fjerde problem, som er beslekta med dette, er tradisjonen modellen står i. Druckers påvirkning har vært enorm. Dette kan åpenbart delvis skyldes at modellene hans virker i praksis, men det fører også til at de som virkelig kan mål- og resultatstyring som fag forholder seg til en litteratur som også propaganderer for utskilling av det «som ikke er kjernevirksomhet» og ei tru på at staten har en iboende mangel på evne til å oppfylle innbyggernes behov. De som hevder å kunne management er sjølsagt ikke hjernedøde slaver av denne litteraturen, men de fleste som har studert et fag anerkjenner at litteraturen former perspektivene til studenten. Managementindustriens salg av sine egne suksesser er en feedbackmekanisme i dette problemet, og det er viktig å notere seg følgende: Modellen er utvikla for store bedrifter i det private næringslivet. Det er godt mulig den har suksesshistorier å vise til i andre sektorer, men hovedvekta av premissene og erfaringene med modellen er henta fra amerikanske storkonsern. Dette fører også til ei rekrutteringsskeivhet når man skal finne egna personer til å bemanne offentlige styrer – de som kan modellen kommer oftest fra næringslivet, og siden det er den modellen de har en intuitiv forståelse for som skal ligge til grunn, får de også et agendaforsprang i styrets arbeid.

Et femte problem, og her mener jeg at Aasrud våser, er det som knytter seg til hvordan man sikrer at mål blir oppnådd. Det er i dag temmelig utbredt å bruke såkalt «innsatsstyrt finansiering», også kjent som stykkprisfinansiering, for å sikre måloppnåelse. Når man har flere aktører som konkurrerer om å utføre samme eller svært like oppgaver, tillater brukerne å oppsøke ulike aktører og bruker innsatsstyrt finansiering – ja, da har man et marked. Dersom man ikke vil kalle innsatsstyrt finansiering med disse tilleggsbetingelsene for markedsstyring, da tilslører man realitetene. Et slikt system finnes flere steder i offentlig sektor i dag, blant annet i universitets- og høgskolesektoren og blant helseforetakene.

For en mindre problemfokusert gjennomgang av resultatstyring i Norge, se f.eks. her.

Hvilke alternativer finnes?

Rigmor Aasrud hevda altså i sin tale til NTLs markedsstyringskonferanse at hun ikke kunne se noen gode alternativer til mål- og resultatstyring. Jeg tillater meg å påstå at det er litt trangsynt. En annen managementguru, W. Edwards Deming, ytte betydelige bidrag til det japanske økonomiske eventyret etter andre verdenskrig. Han har formulert fjorten nøkkelprinsipper for ledelse, hvorav flere står i skarp kontrast til modellen Drucker utvikla. Kanskje særlig verdt å merke seg er følgende:

4. End the practice of awarding business on the basis of a price tag. Instead, minimize total cost. Move towards a single supplier for any one item, on a long-term relationship of loyalty and trust.

9. Break down barriers between departments. People in research, design, sales, and production must work as a team, in order to foresee problems of production and usage that may be encountered with the product or service.

10. Eliminate slogans, exhortations, and targets for the work force asking for zero defects and new levels of productivity. Such exhortations only create adversarial relationships, as the bulk of the causes of low quality and low productivity belong to the system and thus lie beyond the power of the work force.

11 b. Eliminate management by objective. Eliminate management by numbers and numerical goals. Instead substitute with leadership.

W. Edwards Deming (1900-93), managementguru. Fra Wikipedia (original)
W. Edwards Deming (1900-93), managementguru. Fra Wikipedia (original)

Her er det åpenbart snakk om en form for verdibasert ledelse. Mange vil nok kjenne igjen et ekko av det tidlige 2000-tallets jakt på foretakets kjerneverdier mellom linjene i disse prinsippene, og mange av bekymringene som fremmes tas også opp av leder av NTL ved Universitetet i Oslo, Ellen Dalen, i en sidesak til reportasjen jeg nevnte (her, s12). Samtidig peker disse prinsippene på helt andre løsninger enn de som i dag ofte brukes for «modernisering» av offentlig virksomhet: Det går an å lese ut av dem støtte til permanent organisering av offentlige tjenester eller langvarige avtaler med frivillige drivere (single suppliers), konsoliderte organisasjoner (ikke oppsplitting i underselskaper som står for drift, eiendoms, utvikling etc.) og tillitsbaserte relasjoner mellom foretaks arbeidsstyrke og ledelse. Det er verdt å merke seg at Druckers og Demings modeller begge kommer fra omtrent samme tidsalder, så det er bare tøys å påstå at den ene modellen er mer tidsriktig enn den andre. Fagforbundets modell- og kvalitetskommuneprosjekter har for øvrig mange elementer av Demings managementfilosofi i seg.

En annen, velkjent og langt enklere modell, som sannsynligvis ofte er svært egna på lavere nivåer og i små foretak, er planstyring. En plan er i prinsippet ei sjekkliste. Planer har den fordelen at de gjør det svært enkelt for deltakerne i et foretak å forstå hva det er som skal gjøres og om målene er formulert på en slik måte at det er sannsynlig at de klarer å oppnå dem. Det gjør demokratisk forankring langt enklere. Det går sjølsagt an å hevde at punktene i planen er mål, og at man ved å gå gjennom planen bedriver en form for mål- og resultatstyring, men da ser man bort fra både det faktum at å ha fokus på en plan er noe helt annet enn å ha fokus på resultatindikatorer, og at man dermed strekker begrepet «mål- og resultatstyring» lenger enn det modellen gir dekning for.

Samtidig kan jeg godt anerkjenne at mål- og resultatstyring i en del sammenhenger kan være egna. Når DFØ legger fram modellen på sine nettsider gis det inntrykk av at den rommer et betydelig større mangfold enn det jeg personlig kjenner fra universitetet og rapporter fra andre statlige foretak. Særlig stiller jeg meg tvilende til at det i særlig grad er akseptert å formulere kvalitative mål, altså mål som ikke er tallfesta, men bygger på ei faglig vurdering oppsummert i tekst. Forstått innafor de breie rammene som presenteres er det likevel ganske sikkert mulig å få til viktige forbedringer.

Veien videre

Slik jeg også konkluderte med i det forrige innlegget som tok for seg New Public Management, tror jeg ballen ligger helt og holdent hos myndighetene. Det er nødvendig å ta opp til vurdering beslutninga om at mål- og resultatstyring skal være den enerådende modellen i offentlig forvaltning. Enhver modell har svakheter og styrker, men det er helt meningsløst å påstå at én enkelt modell fra en en så «mjuk» disiplin som management har krav på å være hele sannheta. Uavhengig av en slik prosess, som sannsynligvis vil bli en langtrukken affære, bør det være fullt mulig å starte et arbeid med å vurdere styringssystemer enkeltvis på lavere nivå – ved å signalisere en større takhøyde i tolkninga av det eksisterende rammeverket. Det er likevel ingen grunn til å være for pessimistisk når det gjelder muligheten til bevegelse i disse spørsmålene på høyere nivå. Helsesektoren er f.eks. et område der misnøye raskt kan få tilstrekkelig styrke til at krav om djuptgripende endringer blir satt på dagsorden. Hvem som har makt og i hvilken grad de har et klart program for hvordan de vil bruke den, vil i så fall bli avgjørende.

NPM – «I want to believe»

I want to believe. Fra Pete Simons Flickr-strøm. CC-BY 2.0

Dette har skjedd: Kyrre Lekve skreiv at forestillinga om New Public Management er så nært man kan komme en konspirasjonsteori uten at det faktisk er det i innlegget New Mumbling Punishment. Jeg svarte ham med NPM – «The Truth is out There». I det som er omtalt som verdens mest langsomtgående diskusjon blei neste replikk avlevert i går med NPM – revisited.

Lekve mener at mitt innlegg i realiteten ikke brakte diskusjonen videre. Det kan hende det var fordi premissene var uklare. Jeg skal komme tilbake til det etterhvert. Lekve stilte i sitt første innlegg spørsmålene

[N]øyaktig hva er det som er NPM? Hvem er det som har stått bak denne NPM’en? Hva er det de ønsket å oppnå med alt dette NPM’et? Er vi uenig i alt dette som NPM har påført forskning og høyere utdanning?

Han fulgte opp med sin egen (foreløpige?) konklusjon:

Problemet med «kampen mot NPM» er at det er en kamp mot vindmøller: Det fins verken noe eller noen å sloss mot. I hvert fall ikke før noen klarer å forklare hva NPM er og hvem som står bak (definisjonen DN presenterer er helt typisk: ullen og omfattende).

Med dette som utgangspunkt mente jeg at det var naturlig å svare med læreboka på spørsmålet om hva NPM er, og påpeke hvilke av læreboksetningene som passer i vårt tilfelle. Jeg mener at jeg ga et ganske greit spørsmål på hva som er NPM. Når det gjelder hvem som «står bak», mener jeg det er et mindre interessant spørsmål. Det er likevel mulig å gi flere svar på spørsmålet.

Moderkonspirasjonen og rota til alt ondt. Det store vendepunktet og Thatcher. Egen figur basert på data fra United Nations University – World Institute for Development Economic Research (1). (NB! Venstrehåndsarbeid)

Et av dem påkaller moderkonspirasjonen, bruddet der GINI-koeffisienten begynte å stige i vestlige land og alle onders mor: Margaret Thatchers reformering av den britiske statsadministrasjonen. I Norge er det mulig å se gjennomslaget til den nye tenkinga Thatcher sto for i Willoch-regjeringas handlingsplan for modernisering av staten fra 1985, som blei fulgt opp med Brundtland-regjeringas «Den nye staten» i 1987. (Forøvrig godt beskrevet i NTLs 50-årsbok «Samling og strid»). Alle regjeringer; store og små dokumenter og prosesser – sentralt og lokalt – har likevel siden den gang båret fram konstruerte markeder der slike før ikke fantes, og i noen grad etablert styringssystemer som har som premiss at ansatte handler egennyttig, mens ledelsen handler allmennyttig.

Innføringa av virksomhetsstyring eller seinere Mål- og resultatstyring (sic! stor forbokstav – fordi det er én spesifikk metode) kan føres tilbake til dette. I den offentlige debatten blir Mål- og resultatstyring som metode fortegna til det latterlige. I mange tilfeller blir det framstilt som om det å ha mål og kreve resultater er alt modellen innebærer, eksemplifisert ved den første kommentaren på en debatt ved UiO i 2007. I realiteten er det snakk om en avart av Management By Objectives, og det er egentlig helt fjernt at én bestemt organisasjonsmodell blir foreskrevet for hele forvaltninga. (En av Management By Objectives’ argeste kritikere spilte forøvrig en sentral rolle i organisasjonsutviklinga som lå bak det japanske økonomiske eventyret. På den andre sida har enkelte pekt på at trekk ved forvaltningas implementering skiller seg fra den grunnleggende modellen).

Mer spesifikt er det sjølsagt mulig å peke på de reformene og justeringene som konkret har skjedd i UH-sektoren: Mjøs-utvalget, Kvalitetsreformen, nytt finansieringssystem, Ryssdal-utvalget, den relative styrkinga av NFR-bidragenes betydning for finansieringa av særlig universitetene og delvis også den økte marginstyringa etter andre eksterne bidrag inneholder på dette området elementer som i all hovedsak trekker i samme retning.

Kirkefedrene i Nikea. Jævla homofober. Wikimedia Commons. Frigitt pga. alder.

Er alt dette dårlig? Nei, ganske sikkert ikke. Er alt dette bra? Svaret på det er ganske sikkert også nei. Det som er helt åpenbart for meg – jeg er usikker på i hvilken grad det er åpenbart for andre – er at det er snakk om ei utvikling der det er helt og fullstendig meningsløst å leite etter syndebukker. Å peke ut en fiende blir – litt karikert – som å gi kirkefedrene i Nikea skylda for mange kirkesamfunns til dels rabiate homofobi. NPM er en forvaltningsideologi, og ikke noe man kan fjerne ved å endre ordlyden i en lovtekst.

(Et annet svar kunne være: Sjekk sjøl. Jeg antar at NFR-tilsatte har gode bibliotekstjenester. Jeg får opp 975 treff på den eksakte frasen «New Public Management» på isiknowledge.com. Det er bare å begynne å lese, søke og analysere).

I den forstand kan jeg gi Lekve rett i at det er vanskelig å forholde seg til utsagn av typen «[vi må] få slutt på New Public Management». Jeg tror ikke NPM er noe vi kan «ta bort» over natta, og det tror jeg strengt tatt heller ikke at Lill Sæther i saken jeg lenker til tror. Det at noen er mot NPM kan ikke tolkes som at de har et reelt ønske om å snu opp-ned på styring og finansiering av noen institusjon over natta. Jeg er også mot nepotisme og latskap. Har dagens forvaltningsystem utrydda det? Finnes det forskning som dokumenterer at det er redusert? Jeg tror ikke det. Her kommer det ei utfordring til Lekve: Hvilke vesentlige endringer i UH-sektorens forvaltningssystem har de siste 15 åra båret tydelig preg av styrking av den enkelte tilsattes innflytelse og rettigheter? Tillit til at tilsatte og deres egenorganisering kan bidra til forbedringer?

Jeg veit ikke om jeg leser ham rett, men jeg tror likevel at det meste av det jeg så langt har skrevet kjeder Lekve. Han mener kanskje at jeg går på tomgang, og at forsøkene på utdjuping bare fortsetter å vise at NPM er ubrukelig som et operasjonelt politisk begrep. Det er ingen å angripe, og siden det er en ideologi vi snakker om, så vil alle tiltak ha karakter av lause slag i lufta.|

Jeg mener at han tar feil, og det er her jeg kommer tilbake til premissene. Det kanskje viktigste poenget i den spydige parentesen over er tallet 975: en betydelig litteratur. Uavhengig av hva den til en hver tid sittende politiske ledelsen i KD måtte mene om innholdet i NPM, er diskursen i fagbevegelsen etablert for lengst. Det går sjølsagt an å avfeie den, late som den ikke eksisterer eller prate den etter munnen og gjøre gode miner til slett spill. Spørsmålet er om det er den mest fornuftige måten å håndtere den på.

Den ene sida av saken er jo nettopp at diskursen er der. Den engasjerer også mange av dem som i utgangspunktet er mest positive til SV. Det at den har såpass tung faglig forankring gjør også at det er vanskelig å blåse den bort sånn helt uten videre. Det betyr også at tillitsvalgte som mener å vite noe om NPM – og i neste omgang deres omland – vil få noe å utsette på dem som ikke tar deres bekymringer på alvor. Det er snakk om et reelt eksisterende fenomen, både i den forstand at det finnes en bevegelse knytta til det (tenk sosialkonstruktivisme) og i den forstand at det finnes et forskningsfelt bevegelsen kan hente næring fra (tenk – øh – sosialkonstruktivisme i breiere forstand). Hvorfor ikke forholde seg til det?

Øh – sosialkonstruktivisme. Noe med hva folk mener og tror og sånn. Wikimedia Commons: John Bessa.

Den andre sida av saken er at det systemet som eksisterer, som det meste i politikkens verden, heller ikke har et plettfritt fundament i sikker kunnskap. I denne debatten har vi foruten «Management By Objectives» allerede vært innom evalueringa av finansieringssystemet for UH-sektoren, oppsummert i Prop 1 S (2009-2010), som igjen er basert på den pinlige Econ-rapporten «Evaluering av finansieringssystemet for universiteter og høyskoler». Min kritikk, sånn jeg har presentert den her og i mitt forrige innlegg, er verken djuptpløyende, uttømmende eller unik, men jeg mener at det både i fagorganisasjonenes uttalelser og forskningslitteraturen finnes mye temmelig solid kritikk. Da blir spørsmålet, som i forrige avsnitt: Hvorfor er det smart å ikke komme kritikken i møte?

I svarinnlegget skriver Lekve at han mener forslaget om å endre nøkkelen for finansiering av studieplasser fra 60-40 til 80-20 er fantasiløst. Det kan jeg godt være enig med ham i. Jeg har ikke gjort noen simuleringer, men jeg har sett på noen fakultetsregnskaper, og jeg mener det er grunn til å tro at den finansielle effekten vil være temmelig ubetydelig. Jeg mener likevel at det også er ved siden av poenget. På samme måte som håndteringa av denne politiske utfordringa ikke er et svarteperspill, slik jeg påpekte i forrige innlegg, er det heller ikke nødvendigvis en konkurranse i nyskaping eller fantasi. Det det derimot er, er ei mulighet til å mobilisere goodwill. Det kan bli en konkurranse i politisk nyskaping, i den forstand at det etter Gjørv-rapportens temmelig skarpe målstyringskritikk finnes en solid retorisk base å drive politikk fra på dette området. Om man klarer å tappe det engasjementet som knytter seg til denne diskursen kan det bety mobilisering av nøkkelpersoner i et viktig velgersegment. Jeg tror at i en sånn sammenheng er ei symbolhandling et sted å begynne, for å vise at man tar bekymringene på alvor. 80-20-forslaget har brei oppslutning og går inn på et av NPM-ideologiens kjernepunkter: stykkprisfinansiering. Det vil også trolig ha milde konsekvenser og være nokså enkelt å evaluere. Så vidt jeg har registrert blei det ikke krise i helseforetaka da nøkkelen for innsatsstyrt finansiering der blei endra fra 40 til 30 %.

For å knytte dette direkte til Lekves konklusjon: Slik jeg forstår ham, snakker vi om to ulike former for velgermobilisering. Han snakker om den konfliktorienterte, der en politisk bevegelse samler folk til kamp mot en fiende gjennom å skape en virkelighets-/problemforståelse. Jeg snakker om den som handler om å få mobilisere gjennom å gi folk en opplevelse av at deres virkelighetsforståelse blir tatt opp av en politisk bevegelse. Det handler ikke om å identifisere fienden, men om å bli helten, eller i det minste å unngå å bli identifisert som fienden. På en måte handler dette om å få folk opp av sofaen uten å drite seg ut på den ene eller andre måten (jfr. boksen med «embarassment» i figuren over).

Når det er sagt, så har jeg nok andre tanker om hva som er god politikk for UH-sektoren også, men det var ikke tema nå.

NPM – «The truth is out there»

Tidligere statssekretær i Kunnskapsdepartementet, nå spesialrådgiver i Forskningsrådet, Kyrre Lekve har nylig utøst en del frustrasjon i blogginnlegget «New Mumbling Punishment». Han har ikke bare laga et morsomt ordspill, men også møtt en kritikk jeg har brukt mye tid på å fremme på en ganske arrogant måte. Hovedinnholdet i innlegget kan oppsummeres i følgende utdrag:

«NMP [sic] er så nærme vi kan komme en konspirasjon uten at det bikker over; at det er en samlet ideologi som står for alt vi misliker. (…) Problemet med ‘kampen mot NPM’ er at [det] verken [fins] noe eller noen å sloss mot. I hvert fall ikke før noen klarer å forklare hva NPM er og hvem som står bak (…).»

Konspirasjonsteorier. Men hvem er det egentlig som ser konspirasjoner? Bilde av James Provost, delt på Flickr under CC-BY-NC-ND 3.0.

Vel, Lekve, du har hørt om Wikipedia, har du ikke? I den engelske Wikipedia-artikkelen finner vi følgende setning:

«Some modern authors define NPM as a combination of splitting large bureaucracies into smaller, more fragmented ones, competition between different public agencies, and between public agencies and private firms and incentivization on more economic lines.»

For norske lesere med politisk interesse, bør det være enkelt å gjenkjenne f.eks. splittinga og den delvise privatiseringa av myndighetsområdene til gamle NSB, Statens vegvesen og Oslo sporveier i det første elementet. Mer generelt kan vi peke på tendensen til å isolere kjerneoppgaver og å betale for utførelsen av dem. Her er finansieringssystemet for høgere utdanning en ganske tydelig kandidat, med det sterke innslaget av resultatbasert finansiering som kom med det nye finansieringssystemet av 2003 (forberedt av utdanningsminister Trond Giske, implementert av utdanningsminister Kristin Clemet).

Konkurranse mellom ulike offentlige organer, eventuelt med innslag av private kontraktører, framstår kanskje som mer ullent i denne sammenhengen, men fristilling i instituttsektoren, med tilhørende økt budsjettansvar, omfordeling av forskningsmidler gjennom finansieringssystemets RBO-komponent og Forskningsrådets utlysninger gjennom frie og tematiske programmer er ganske tydelige eksempler på dette.

Når det gjelder sterkere økonomisk insentivering, bør det være åpenbart at resultatbasert finansiering (betaling per «produsert enhet», det være seg studiepoeng eller DRG-gruppe i helsevesenet) er en sterkere form for økonomisk insentivering enn innsatsstyrt finansiering  (betaling per produksjonsenhet, f.eks. studieplass eller sengeplass). Dette er også nært knytta til begrepet mål- og resultatstyring, der oppfølginga av tallfesta produksjonsmål i virksomhetene blir styrer og administrasjoners viktigste fokus.

Uææh! Tellekanter. «Stacked grey shirts» av llmollyll på Flickr. CC-BY-NC-SA.

Kunnskapsministerne i den rødgrønne regjeringa har gitt finansieringa av norsk forskning et flott løft. Blant de nordiske landene har vi nå den sterkeste offentlige forskningsinnsatsen per innbygger (men et svært lite forskningsinteressert næringsliv gir oss jumboplass totalt). Dette løftet har hovedsakelig kommet gjennom økning i Forskningsrådets bevilgninger – penger institusjoner og forskergrupper må konkurrere om. I samme periode har rammefinansieringa i UH-sektoren, der hoveddelen av utgiftene går til lønn, blitt justert på et nivå som ikke har kompensert lønnsveksten. Dette har gitt de resultat- og konkurransebaserte finansieringskomponentene sterkere virkning, jevnt og trutt.

Med all respekt å melde, herr spesialrådgiver, denne konkretiseringa er kanskje ubehagelig, men den er ikke ny. Et utrolig slapt google-søk resulterte i blant annet denne artikkelen der noen av konklusjonene fra Handlingsromutvalget tolkes i ei NPM-ramme, og denne artikkelen viser at det også forskes på fenomenet på temmelig høyt nivå.

Ja, det er nok en tendens til at New Public Management blir brukt til å beskrive alt offentlig ansatte synes er vondt og vanskelig. På den andre sida er det jo faktisk sånn at en svært stor andel av de politiske stridsspørsmålene offentlig ansatte forholder seg til kretser rundt de tre formuleringene av NPM som finnes i Wikipedia-sitatet: Oppsplitting av offentlig virksomhet med tilbakeleie og internfakturering er ei av de viktigste utfordringene i det som var de offentlige mannsbastionene i samferdsels- og forsvarssektoren, bestiller-utførermodell og konkurransesituasjonen i konkurranseutsatte tjenesteområder er omdreiningspunktet i kommunesektoren (tenk pensjon i privat sektor og sykehjemsstreik) og økonomisk insentivstruktur med følgeeffekter på personalpolitikk er hovedsak for fagorganisasjonene i UH-sektoren og helsevesenet – for å si det grovt.

I lys av måten dette er blitt presentert på, vil jeg si at problemstillingene ligger ganske oppe i dagen. Jeg opplever også at forståelsen for hvorfor disse ordningene er innført er ganske utbredt: De fleste forstår godt at det handler om et ønske om å få mer igjen for offentlige penger, gjennom innsyn og sterkere resultatfokus. Det er derfor også blitt foreslått mange ulike tilnærminger og tiltak. Et av dem, som Lekve til og med har kommentert, har gått ut på å redusere, ikke fjerne, resultatkomponenten i finansieringssystemet for studieplasser. Lekve skriver:

«En av de mest snurrige ideene på venstresiden er villigheten til å sløse med offentlige penger. (…)  Jeg mistenker at mange bruker «kampen mot NPM» for å beholde gamle privelegier [sic] (…)»

Jeg opplever til og med at mange som angriper NPM angir et ønske om å spare offentlige midler som en vesentlig motivasjon. Dette eksempelet, der Forsvaret har kvitta seg med spesialisert opplæringskompetanse i våpenbruk og må kjøpe den tilbake til en svært høy pris, er kanskje spesielt grovt, men ikke enestående. Andre eksempler på at oppsplitting har vært dumt er f.eks. kjent fra denne saka om ROM eiendom (som opprinnelig eide all NSBs gamle eiendomsmasse). Da finansieringssystemet for UH-sektoren blei evaluert, pekte jeg sjøl på at ECON Pöyry tok munnen full da de mente å påvise at finansieringssystemet hadde virka. De hadde nemlig oppdaga at siden 2003 hadde studentene i gjennomsnitt avlagt flere studiepoeng. Jeg skreiv den gangen:

«Der ett års studier, f.eks. et grunnfag, tidligere ble evaluert med én eksamen, kan samme studiemengde i dag dekkes av 6 emner à 10 studiepoeng og bli evaluert med 6 eksamener. Den enkleste mulige kvantitative korreksjon består i en binomisk sannsynlighetsmodell, der sannsynligheten for overhodet ikke å avlegge noen studiepoeng vil avta eksponentielt (!) i takt med reduksjon i antall studiepoeng per eksamen.»

Tatt i betraktning at den påviste økninga i antall studiepoeng per student var temmelig liten, er dette et viktig poeng: Finansieringssystemet hadde ingen påvisbar effekt! Jeg er ikke seinere blitt arrestert på dette poenget. Tror du dette mildt sagt tynne kunnskapsgrunnlaget er lagt til side? Se på Kunnskapsdepartementets foreløpige tildelingsbrev for UH-institusjonene for 2013, og du vil se at evalueringa av finansieringssystemet er referert som belegg for dagens system, riktignok i form av en referanse til det påfølgende statsbudsjettet.

Hvis vi derimot forholder oss til fakta: Dersom systemet har marginal betydning for «produksjonen», er kanskje ikke de ideologiske argumentene for å endre det like skumle lenger? For det kan jo tenkes både i UH-sektorens spesifikke tilfelle og mer generelt at finansieringssystemer, oppsplitting og konkurranseutsetting i tillegg til de målbare effektene de er ment å ivareta, også har ikke-intenderte bivirkninger. Det kan tenkes at det å bruke markedsmekanismer for å styre offentlig pengebruk endrer måten folk tenker på i de foretakene der det tas i bruk. Kanskje er det en vel så viktig grunn til at de reagerer, som da Knut Kjelstadli skreiv sin «Akademisk kapitalisme».

Det er også litt morsomt å se at Lekve står så langt fra sin gamle kunnskapspolitikerkollega Aksel Hagen i tilnærminga til dette spørsmålet, for han ser ikke bare ut til å ha forstått hva den konkrete etterapinga av markedet består i, men også følgeeffekten: At folk ikke føler at de får tillit. På den andre sida er det kanskje nettopp muligheten til å riktig kunne niglane folk over skuldra Lekve er ute etter?

Bilde av en sigarett
«The smoking man». Bilde fra Wikimedia Commons. Opprinnelig lagt ut på Flickr av Challiyan under CC-BY-SA 2.0

Det bringer oss videre til siste moment – for om vi som snakker om NPM er konspirasjonsteoretikere, må spesialrådgiveren som myndighetsperson finne seg til rette i rollen som «the Smoking Man». Det vil si – det er jo ingen som egentlig lurer på hvem som står bak. Dette er ikke et svarteperspill, og det er ikke en konspirasjonsteori. Det vide begrepet hindrer kanskje i blant gode debatter i avisspaltene, men på et godt møte eller i en solid rapport kommer det som regel tydelig fra hva sakens kjerne var, og fortsetter å være. Det store spørsmålet er i mine øyne hvorfor angsten er så stor, når det gjelder å forsøke andre metoder enn de reint finansielle for å nå målet om tjenesteutvikling og god ressursbruk. Hvem er det som ser spøkelser? En ting er i alle fall sikkert – «the truth is out there».