Stikkord: Forskning

NPM – «The truth is out there»

Tidligere statssekretær i Kunnskapsdepartementet, nå spesialrådgiver i Forskningsrådet, Kyrre Lekve har nylig utøst en del frustrasjon i blogginnlegget «New Mumbling Punishment». Han har ikke bare laga et morsomt ordspill, men også møtt en kritikk jeg har brukt mye tid på å fremme på en ganske arrogant måte. Hovedinnholdet i innlegget kan oppsummeres i følgende utdrag:

«NMP [sic] er så nærme vi kan komme en konspirasjon uten at det bikker over; at det er en samlet ideologi som står for alt vi misliker. (…) Problemet med ‘kampen mot NPM’ er at [det] verken [fins] noe eller noen å sloss mot. I hvert fall ikke før noen klarer å forklare hva NPM er og hvem som står bak (…).»

Konspirasjonsteorier. Men hvem er det egentlig som ser konspirasjoner? Bilde av James Provost, delt på Flickr under CC-BY-NC-ND 3.0.

Vel, Lekve, du har hørt om Wikipedia, har du ikke? I den engelske Wikipedia-artikkelen finner vi følgende setning:

«Some modern authors define NPM as a combination of splitting large bureaucracies into smaller, more fragmented ones, competition between different public agencies, and between public agencies and private firms and incentivization on more economic lines.»

For norske lesere med politisk interesse, bør det være enkelt å gjenkjenne f.eks. splittinga og den delvise privatiseringa av myndighetsområdene til gamle NSB, Statens vegvesen og Oslo sporveier i det første elementet. Mer generelt kan vi peke på tendensen til å isolere kjerneoppgaver og å betale for utførelsen av dem. Her er finansieringssystemet for høgere utdanning en ganske tydelig kandidat, med det sterke innslaget av resultatbasert finansiering som kom med det nye finansieringssystemet av 2003 (forberedt av utdanningsminister Trond Giske, implementert av utdanningsminister Kristin Clemet).

Konkurranse mellom ulike offentlige organer, eventuelt med innslag av private kontraktører, framstår kanskje som mer ullent i denne sammenhengen, men fristilling i instituttsektoren, med tilhørende økt budsjettansvar, omfordeling av forskningsmidler gjennom finansieringssystemets RBO-komponent og Forskningsrådets utlysninger gjennom frie og tematiske programmer er ganske tydelige eksempler på dette.

Når det gjelder sterkere økonomisk insentivering, bør det være åpenbart at resultatbasert finansiering (betaling per «produsert enhet», det være seg studiepoeng eller DRG-gruppe i helsevesenet) er en sterkere form for økonomisk insentivering enn innsatsstyrt finansiering  (betaling per produksjonsenhet, f.eks. studieplass eller sengeplass). Dette er også nært knytta til begrepet mål- og resultatstyring, der oppfølginga av tallfesta produksjonsmål i virksomhetene blir styrer og administrasjoners viktigste fokus.

Uææh! Tellekanter. «Stacked grey shirts» av llmollyll på Flickr. CC-BY-NC-SA.

Kunnskapsministerne i den rødgrønne regjeringa har gitt finansieringa av norsk forskning et flott løft. Blant de nordiske landene har vi nå den sterkeste offentlige forskningsinnsatsen per innbygger (men et svært lite forskningsinteressert næringsliv gir oss jumboplass totalt). Dette løftet har hovedsakelig kommet gjennom økning i Forskningsrådets bevilgninger – penger institusjoner og forskergrupper må konkurrere om. I samme periode har rammefinansieringa i UH-sektoren, der hoveddelen av utgiftene går til lønn, blitt justert på et nivå som ikke har kompensert lønnsveksten. Dette har gitt de resultat- og konkurransebaserte finansieringskomponentene sterkere virkning, jevnt og trutt.

Med all respekt å melde, herr spesialrådgiver, denne konkretiseringa er kanskje ubehagelig, men den er ikke ny. Et utrolig slapt google-søk resulterte i blant annet denne artikkelen der noen av konklusjonene fra Handlingsromutvalget tolkes i ei NPM-ramme, og denne artikkelen viser at det også forskes på fenomenet på temmelig høyt nivå.

Ja, det er nok en tendens til at New Public Management blir brukt til å beskrive alt offentlig ansatte synes er vondt og vanskelig. På den andre sida er det jo faktisk sånn at en svært stor andel av de politiske stridsspørsmålene offentlig ansatte forholder seg til kretser rundt de tre formuleringene av NPM som finnes i Wikipedia-sitatet: Oppsplitting av offentlig virksomhet med tilbakeleie og internfakturering er ei av de viktigste utfordringene i det som var de offentlige mannsbastionene i samferdsels- og forsvarssektoren, bestiller-utførermodell og konkurransesituasjonen i konkurranseutsatte tjenesteområder er omdreiningspunktet i kommunesektoren (tenk pensjon i privat sektor og sykehjemsstreik) og økonomisk insentivstruktur med følgeeffekter på personalpolitikk er hovedsak for fagorganisasjonene i UH-sektoren og helsevesenet – for å si det grovt.

I lys av måten dette er blitt presentert på, vil jeg si at problemstillingene ligger ganske oppe i dagen. Jeg opplever også at forståelsen for hvorfor disse ordningene er innført er ganske utbredt: De fleste forstår godt at det handler om et ønske om å få mer igjen for offentlige penger, gjennom innsyn og sterkere resultatfokus. Det er derfor også blitt foreslått mange ulike tilnærminger og tiltak. Et av dem, som Lekve til og med har kommentert, har gått ut på å redusere, ikke fjerne, resultatkomponenten i finansieringssystemet for studieplasser. Lekve skriver:

«En av de mest snurrige ideene på venstresiden er villigheten til å sløse med offentlige penger. (…)  Jeg mistenker at mange bruker «kampen mot NPM» for å beholde gamle privelegier [sic] (…)»

Jeg opplever til og med at mange som angriper NPM angir et ønske om å spare offentlige midler som en vesentlig motivasjon. Dette eksempelet, der Forsvaret har kvitta seg med spesialisert opplæringskompetanse i våpenbruk og må kjøpe den tilbake til en svært høy pris, er kanskje spesielt grovt, men ikke enestående. Andre eksempler på at oppsplitting har vært dumt er f.eks. kjent fra denne saka om ROM eiendom (som opprinnelig eide all NSBs gamle eiendomsmasse). Da finansieringssystemet for UH-sektoren blei evaluert, pekte jeg sjøl på at ECON Pöyry tok munnen full da de mente å påvise at finansieringssystemet hadde virka. De hadde nemlig oppdaga at siden 2003 hadde studentene i gjennomsnitt avlagt flere studiepoeng. Jeg skreiv den gangen:

«Der ett års studier, f.eks. et grunnfag, tidligere ble evaluert med én eksamen, kan samme studiemengde i dag dekkes av 6 emner à 10 studiepoeng og bli evaluert med 6 eksamener. Den enkleste mulige kvantitative korreksjon består i en binomisk sannsynlighetsmodell, der sannsynligheten for overhodet ikke å avlegge noen studiepoeng vil avta eksponentielt (!) i takt med reduksjon i antall studiepoeng per eksamen.»

Tatt i betraktning at den påviste økninga i antall studiepoeng per student var temmelig liten, er dette et viktig poeng: Finansieringssystemet hadde ingen påvisbar effekt! Jeg er ikke seinere blitt arrestert på dette poenget. Tror du dette mildt sagt tynne kunnskapsgrunnlaget er lagt til side? Se på Kunnskapsdepartementets foreløpige tildelingsbrev for UH-institusjonene for 2013, og du vil se at evalueringa av finansieringssystemet er referert som belegg for dagens system, riktignok i form av en referanse til det påfølgende statsbudsjettet.

Hvis vi derimot forholder oss til fakta: Dersom systemet har marginal betydning for «produksjonen», er kanskje ikke de ideologiske argumentene for å endre det like skumle lenger? For det kan jo tenkes både i UH-sektorens spesifikke tilfelle og mer generelt at finansieringssystemer, oppsplitting og konkurranseutsetting i tillegg til de målbare effektene de er ment å ivareta, også har ikke-intenderte bivirkninger. Det kan tenkes at det å bruke markedsmekanismer for å styre offentlig pengebruk endrer måten folk tenker på i de foretakene der det tas i bruk. Kanskje er det en vel så viktig grunn til at de reagerer, som da Knut Kjelstadli skreiv sin «Akademisk kapitalisme».

Det er også litt morsomt å se at Lekve står så langt fra sin gamle kunnskapspolitikerkollega Aksel Hagen i tilnærminga til dette spørsmålet, for han ser ikke bare ut til å ha forstått hva den konkrete etterapinga av markedet består i, men også følgeeffekten: At folk ikke føler at de får tillit. På den andre sida er det kanskje nettopp muligheten til å riktig kunne niglane folk over skuldra Lekve er ute etter?

Bilde av en sigarett
«The smoking man». Bilde fra Wikimedia Commons. Opprinnelig lagt ut på Flickr av Challiyan under CC-BY-SA 2.0

Det bringer oss videre til siste moment – for om vi som snakker om NPM er konspirasjonsteoretikere, må spesialrådgiveren som myndighetsperson finne seg til rette i rollen som «the Smoking Man». Det vil si – det er jo ingen som egentlig lurer på hvem som står bak. Dette er ikke et svarteperspill, og det er ikke en konspirasjonsteori. Det vide begrepet hindrer kanskje i blant gode debatter i avisspaltene, men på et godt møte eller i en solid rapport kommer det som regel tydelig fra hva sakens kjerne var, og fortsetter å være. Det store spørsmålet er i mine øyne hvorfor angsten er så stor, når det gjelder å forsøke andre metoder enn de reint finansielle for å nå målet om tjenesteutvikling og god ressursbruk. Hvem er det som ser spøkelser? En ting er i alle fall sikkert – «the truth is out there».

Tillitskrise i akademia

Flere medier skriver i dag om at Kunnskapsdepartementet har skrevet til landets universiteter og høyskoler og bedt dem om å innføre systemer for timeregistering av det vitenskapelige personalets arbeid (1, 2, 3). Forskerne og deres organisasjoner er i harnisk, ja selv institusjonenes ellers så måleglade administrative ledelse er skjønt enige om at dette er en dårlig idé. Men hva er egentlig problemet?

Før jeg svarer på det, må jeg gjøre det klart at jeg i denne saken har opptil flere hatter: Jeg er tillitsvalgt i SV, jeg er selv forsker og tillitsvalgt i NTL, som organiserer forskere. I denne saken må jeg nok innrømme at jeg først og fremst kommer til å mene som forsker og NTL-tillitsvalgt. Så bærer forhåpentligvis partifellene mine over med meg når jeg mener de tar feil.

Tilbake til saken: Som skoselger på sportsbutikk forholdt jeg meg en gang i tida til et stemplingsur. Det var forsåvidt en grei disiplineringsmekanisme. Jeg var ganske flink til å komme på jobb i tide og ikke bruke for lang tid på lunsj. Jeg må likevel innrømme at jeg en gang eller to fikk noen andre til å stemple inn for meg, og at det hendte at jeg «glemte» å stemple ut for spisepausen, så det var ikke så vanskelig å omgå. I blant, når jeg ikke hadde noe annet som ventet etter jobben hendte det nok også at jeg ble noen minutter ekstra selv om det ikke var noe å gjøre – for å få klokket inn et ekstra kvarter på lønningsseddelen. Det er mange som forholder seg til stemplingsur på jobben hver dag, og enda vanligere er det å skrive timelister. Man kunne kanskje tenke at det slett ikke var et urimelig krav å forholde seg til, ja til og med spørre seg hva er det nå disse forskerne sutrer for, det er jaggu på tide de lærer seg å jobbe som vanlige folk, de også.

Men hva er det egentlig saken handler om? I nyhetssakene kommer det fram at Riksrevisjonen ikke mener at det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon for utbetaling av overtidstimer i UH-sektoren. Men er det egentlig snakk om overtid? For en liten stund siden skrev jeg en sak til medlemsbladet til den lokale NTL-foreninga om denne problematikken (4). Saken gir et bedre bilde av hva som er Kunnskapsdepartementets og Riksrevisjonens ankepunkt. Så vidt jeg kan forstå skriver uenigheten seg tilbake til Arbeidsmiljølovens §10-7 (5), der det heter at

Det skal foreligge en oversikt som viser hvor mye den enkelte arbeidstaker har arbeidet. Oversikten skal være tilgjengelig for Arbeidstilsynet og arbeidstakernes tillitsvalgte.

Dette kan også høres greit og i mange tilfeller også virkelig bra ut. Imidlertid fungerer dette ikke for forskere, en ordning med timeregistrering vil både være en ulogisk og kontraproduktiv videreutvikling av dagens system. Det er flere grunner til det:

  1. Det finnes allerede omfattende krav til dokumentasjon av vitenskapelige tilsattes arbeidsmengde. Undervisningsregnskapene gjør det klart hvor mye hver enkelt tilsatt arbeider, og gir langt på vei en mer detaljert dokumentasjon av arbeidsmengden enn det en timeliste vil gjøre. Sammen med normen om at det skal være en 50-50 deling mellom undervisnings- og forskningsoppgaver for tilsatte i faste stillinger, utgjør dette en god dokumentasjon av hva som er ordinært arbeid. Normtallene i undervisningsregnskapet er av samme type som dem som brukes i videregående skole for å vurdere hvor mange fag/kurs som skal inngå i et lærerårsverk. Prinsipielt er det ingen forskjell på denne typen arbeidsorganisering og akkordlønn.
  2. Det finnes allerede omfattende måle- og disiplineringsmekanismer for forskere. Særlig publiseringsregnskapet, som viser hvor mye hver enkelt forsker har fått utgitt av sin forskning er et sterkt virkemiddel. Kunnskapsdepartementet bruker det samme regnskapet til å argumentere for at arbeidsintensiteten i UH-sektoren har gått opp og at kvaliteten er økt. Her kan jeg tilføye at jeg er uenig i denne vurderingen, og det har en viss sammenheng med neste punkt.
  3. Måling av arbeidstiden er en temmelig lemfeldig måte å dokumentere arbeidsinnsats på. I mange andre offentlige institusjoner opererer man med normalarbeidstid. Det er heller slett ikke uhørt at det utføres arbeid ut over normalarbeidstid uten at dette kompenseres, enten fordi man ikke har råd, eller fordi de tilsatte er opptatte av å gjøre en god jobb.
  4. Forskning er en form for arbeid som egner seg dårlig til kvantifisering i arbeidstid. Svært mange, kanskje de fleste forskere jobber uansett langt ut over normalarbeidstiden fordi de har en sterk interesse i faget sitt. De er også som regel mer opptatte av at oppgaver blir utført enn av hvor lang tid det tar. De viktigste forskningsresultatene trenger slett ikke å komme i arbeidstiden – ideene som gjør at man får en sammenheng i data kan like gjerne komme når man går søndagstur. Skal man da føre timer for det? Skal man føre timer for å oppdatere seg på relevant faglitteratur i fritida eller for overnattinger i forbindelse med konferanser i utlandet? Jeg kjenner ingen som ville synes det var rimelig.
  5. Tiltaket er uproporsjonalt. Omfanget av eventuell urettmessig overtid er så lite at det virker lite logisk å kreve at alle arbeidstakere i sektoren skal registrere arbeidstida si.
  6. Det at så mange tilsatte i dag arbeider langt ut over normalarbeidstida vil kunne føre til ganske voldsomme endringer i måten arbeidet vil bli utført på dersom man innfører arbeidstidsregistrering. Blant stipendiater er det en kjent sak at man ikke kan regne med å få gjort nok dersom man holder seg slavisk til normalarbeidstid. Sist på mandag hadde jeg selv en 13 timers arbeidsdag uten at det kunne falle meg inn å skrive overtid eller avspasere fordi utstyret jeg jobber med var vanskelig å ha med å gjøre. Dersom sektoren som helhet skulle følge normalarbeidstid ville man enten få et overtidssjokk eller betydelige reduksjoner i mengden arbeid som blir utført.
  7. Det ligger mellom linjene i argumentene over, og er gjort tydelig i artikkelen jeg har skrevet, men et siste poeng er at det det er snakk om ikke egentlig er det som normalt forstås med overtid. Den nye arbeidsmiljøloven har ingen åpning for arbeid ut over ordinær arbeidstid som ikke er overtid, men når noen tar på seg en ekstra undervisningsoppgave i form av f.eks. forelesninger på et nytt kurs er det i realiteten snakk om planlagt merarbeid. Det er ikke tillatt i henhold til Arbeidsmiljølovens bestemmelser. Omfanget av slikt arbeid er så stort at dersom det opphørte over natta ville resultatet være økonomisk ruin for de fleste norske universiteter, ettersom stykkprisfinansieringen av studiepoengene som avlegges på disse kursene utgjør store og viktige inntekter.

Har egentlig Riksrevisjonen gått inn i materien når det gjelder punkt 1 og 2? Har Kunnskapsdepartmentet vurdert de potensielle konsekvensene i punkt 6 og 7? Når det gjelder punkt 3, 4 og 5 så er det allerede tatt et ideologisk veivalg. Der er det først og fremst Arbeiderpartiet som har skylda, for de nekter å rokke ved mål- og resultatstyringsideologien New Public Management, som Stoltenberg I-regjeringas politikk var et skoleeksempel på. Enda det finnes et utmerket godt alternativ til arbeidstidsregistrering i undervisningsregnskapet, og enda den gamle Særavtalen var et velfungerende redskap velger man å satse på et måleinstrument med mange og velkjente prinsipielle svakheter. Måleinstrumentet fratar arbeidstakerne frihet, og er et tydelig uttrykk for en ovenfra-og-ned-holdning der man ikke stoler på at de tilsatte utfører arbeidet i henhold til oppsatt plan. Det er ingen som tvinger Riksrevisjonen til å tolke Arbeidsmiljølovens §10-7 så snevert som de gjør, og Kunnskapsdepartementet bør stå fritt til å gjøre en vurdering av hvilke ordninger som er mest effektive. For det finnes en rekke unntak fra arbeidstidsbestemmelsene for andre yrkesgrupper: Skiftarbeid, noen former for transportarbeid og polititjenestefolk har alle omfattende unntak fra arbeidstidsbestemmelsene. Årsaken er ganske enkelt at det er fornuftig, eller at man er nødt.

Den manglende viljen til å gjøre noe med dette forholdet er et uttrykk for målstyringstenkningas største svakhet: Det er ikke på noe plan rom for tillit mellom styre og organisasjon. Ved at styret jobber mot mål, og måler måloppnåelsene ved hjelp av mer eller mindre tilfeldige resultatmålestokker står hovedfokus på de kvantitative dataene. Det er langt på vei administrasjonens og den daglige ledelsens tolkning av disse som har hovedfokus, og ikke det kvalitative aspektet, forståelsen av organisasjonens drift. Dermed får også forskernes innspill om at hovedproblemet er at de ikke har nok tid til det arbeidet de skal gjøre liten oppmerksomhet, mens det mest blir interessante å få brakt på det rene at de faktisk gjør det de skal. Denne tillitskrisen, der det legges til grunn at folk er udugelige inntil det motsatte er bevist, brer om seg i akademia, og utgjør basis for en rekke av de viktigste styringsinstrumentene, slik som de fagdimensjoneringsprosessen ved UiO. Premisset der var at det bare er noen som er så gode at de fortjener full oppmerksomhet. Premisset i arbeidstidsregistreringssaken er, jevnfør punkt 5, at de tilsatte ved universiteter og høyskoler har kollektivt ansvar for et presumptivt overforbruk når det gjelder overtid.

For å dra inn noen sosiologiske klisjeer på slutten: Jeg tror akademia fungerer bedre som Gemeinschaft enn Gesellschaft. Det er forskjell på å sette pris på og å prisfastsette. Forskjellen handler om tillit og den er helt avgjørende for hva som er aktørenes motivasjon. Jeg tror folk trenger å bli satt pris på, ikke å få vite sin pris.

I de venstrehendte atomenes rike

Jeg leser i blant noen tyske aviser for å holde språkkunnskapene på et akseptabelt nivå. Dagens surferunde brakte meg innom nettavisen til Frankfurter Allgemeine Zeitung, en av de større seriøse avisene i Tyskland. Jeg pleier for det meste å lese politiske nyheter, og FAZ pleier å gi et brukbart innblikk i hva slags argumenter som brukes på høyresida i Tyskland. I dag fanget overskriften «Linkshänder im Reich der Atome» oppmerksomheten min. Utbyttet av nysgjerrigheten var fantastisk. I en oppvisning i naturvitenskapelig forskningsjorunalistikk norske medier ville ha problemer med å nå til anklene blir aktuell kjernefysisk forskning formidlet på en måte som gjør at selv vanlige dødelige kan forstå det.

Det finnes neppe tilstrekkelig mange interesserte lesere til at vi noen gang får lese den slags i norske aviser, men journalister oppfordres til å la seg inspirere!