Tidligere statssekretær i Kunnskapsdepartementet, nå spesialrådgiver i Forskningsrådet, Kyrre Lekve har nylig utøst en del frustrasjon i blogginnlegget «New Mumbling Punishment». Han har ikke bare laga et morsomt ordspill, men også møtt en kritikk jeg har brukt mye tid på å fremme på en ganske arrogant måte. Hovedinnholdet i innlegget kan oppsummeres i følgende utdrag:
«NMP [sic] er så nærme vi kan komme en konspirasjon uten at det bikker over; at det er en samlet ideologi som står for alt vi misliker. (…) Problemet med ‘kampen mot NPM’ er at [det] verken [fins] noe eller noen å sloss mot. I hvert fall ikke før noen klarer å forklare hva NPM er og hvem som står bak (…).»
Vel, Lekve, du har hørt om Wikipedia, har du ikke? I den engelske Wikipedia-artikkelen finner vi følgende setning:
«Some modern authors define NPM as a combination of splitting large bureaucracies into smaller, more fragmented ones, competition between different public agencies, and between public agencies and private firms and incentivization on more economic lines.»
For norske lesere med politisk interesse, bør det være enkelt å gjenkjenne f.eks. splittinga og den delvise privatiseringa av myndighetsområdene til gamle NSB, Statens vegvesen og Oslo sporveier i det første elementet. Mer generelt kan vi peke på tendensen til å isolere kjerneoppgaver og å betale for utførelsen av dem. Her er finansieringssystemet for høgere utdanning en ganske tydelig kandidat, med det sterke innslaget av resultatbasert finansiering som kom med det nye finansieringssystemet av 2003 (forberedt av utdanningsminister Trond Giske, implementert av utdanningsminister Kristin Clemet).
Konkurranse mellom ulike offentlige organer, eventuelt med innslag av private kontraktører, framstår kanskje som mer ullent i denne sammenhengen, men fristilling i instituttsektoren, med tilhørende økt budsjettansvar, omfordeling av forskningsmidler gjennom finansieringssystemets RBO-komponent og Forskningsrådets utlysninger gjennom frie og tematiske programmer er ganske tydelige eksempler på dette.
Når det gjelder sterkere økonomisk insentivering, bør det være åpenbart at resultatbasert finansiering (betaling per «produsert enhet», det være seg studiepoeng eller DRG-gruppe i helsevesenet) er en sterkere form for økonomisk insentivering enn innsatsstyrt finansiering (betaling per produksjonsenhet, f.eks. studieplass eller sengeplass). Dette er også nært knytta til begrepet mål- og resultatstyring, der oppfølginga av tallfesta produksjonsmål i virksomhetene blir styrer og administrasjoners viktigste fokus.
Kunnskapsministerne i den rødgrønne regjeringa har gitt finansieringa av norsk forskning et flott løft. Blant de nordiske landene har vi nå den sterkeste offentlige forskningsinnsatsen per innbygger (men et svært lite forskningsinteressert næringsliv gir oss jumboplass totalt). Dette løftet har hovedsakelig kommet gjennom økning i Forskningsrådets bevilgninger – penger institusjoner og forskergrupper må konkurrere om. I samme periode har rammefinansieringa i UH-sektoren, der hoveddelen av utgiftene går til lønn, blitt justert på et nivå som ikke har kompensert lønnsveksten. Dette har gitt de resultat- og konkurransebaserte finansieringskomponentene sterkere virkning, jevnt og trutt.
Med all respekt å melde, herr spesialrådgiver, denne konkretiseringa er kanskje ubehagelig, men den er ikke ny. Et utrolig slapt google-søk resulterte i blant annet denne artikkelen der noen av konklusjonene fra Handlingsromutvalget tolkes i ei NPM-ramme, og denne artikkelen viser at det også forskes på fenomenet på temmelig høyt nivå.
Ja, det er nok en tendens til at New Public Management blir brukt til å beskrive alt offentlig ansatte synes er vondt og vanskelig. På den andre sida er det jo faktisk sånn at en svært stor andel av de politiske stridsspørsmålene offentlig ansatte forholder seg til kretser rundt de tre formuleringene av NPM som finnes i Wikipedia-sitatet: Oppsplitting av offentlig virksomhet med tilbakeleie og internfakturering er ei av de viktigste utfordringene i det som var de offentlige mannsbastionene i samferdsels- og forsvarssektoren, bestiller-utførermodell og konkurransesituasjonen i konkurranseutsatte tjenesteområder er omdreiningspunktet i kommunesektoren (tenk pensjon i privat sektor og sykehjemsstreik) og økonomisk insentivstruktur med følgeeffekter på personalpolitikk er hovedsak for fagorganisasjonene i UH-sektoren og helsevesenet – for å si det grovt.
I lys av måten dette er blitt presentert på, vil jeg si at problemstillingene ligger ganske oppe i dagen. Jeg opplever også at forståelsen for hvorfor disse ordningene er innført er ganske utbredt: De fleste forstår godt at det handler om et ønske om å få mer igjen for offentlige penger, gjennom innsyn og sterkere resultatfokus. Det er derfor også blitt foreslått mange ulike tilnærminger og tiltak. Et av dem, som Lekve til og med har kommentert, har gått ut på å redusere, ikke fjerne, resultatkomponenten i finansieringssystemet for studieplasser. Lekve skriver:
«En av de mest snurrige ideene på venstresiden er villigheten til å sløse med offentlige penger. (…) Jeg mistenker at mange bruker «kampen mot NPM» for å beholde gamle privelegier [sic] (…)»
Jeg opplever til og med at mange som angriper NPM angir et ønske om å spare offentlige midler som en vesentlig motivasjon. Dette eksempelet, der Forsvaret har kvitta seg med spesialisert opplæringskompetanse i våpenbruk og må kjøpe den tilbake til en svært høy pris, er kanskje spesielt grovt, men ikke enestående. Andre eksempler på at oppsplitting har vært dumt er f.eks. kjent fra denne saka om ROM eiendom (som opprinnelig eide all NSBs gamle eiendomsmasse). Da finansieringssystemet for UH-sektoren blei evaluert, pekte jeg sjøl på at ECON Pöyry tok munnen full da de mente å påvise at finansieringssystemet hadde virka. De hadde nemlig oppdaga at siden 2003 hadde studentene i gjennomsnitt avlagt flere studiepoeng. Jeg skreiv den gangen:
«Der ett års studier, f.eks. et grunnfag, tidligere ble evaluert med én eksamen, kan samme studiemengde i dag dekkes av 6 emner à 10 studiepoeng og bli evaluert med 6 eksamener. Den enkleste mulige kvantitative korreksjon består i en binomisk sannsynlighetsmodell, der sannsynligheten for overhodet ikke å avlegge noen studiepoeng vil avta eksponentielt (!) i takt med reduksjon i antall studiepoeng per eksamen.»
Tatt i betraktning at den påviste økninga i antall studiepoeng per student var temmelig liten, er dette et viktig poeng: Finansieringssystemet hadde ingen påvisbar effekt! Jeg er ikke seinere blitt arrestert på dette poenget. Tror du dette mildt sagt tynne kunnskapsgrunnlaget er lagt til side? Se på Kunnskapsdepartementets foreløpige tildelingsbrev for UH-institusjonene for 2013, og du vil se at evalueringa av finansieringssystemet er referert som belegg for dagens system, riktignok i form av en referanse til det påfølgende statsbudsjettet.
Hvis vi derimot forholder oss til fakta: Dersom systemet har marginal betydning for «produksjonen», er kanskje ikke de ideologiske argumentene for å endre det like skumle lenger? For det kan jo tenkes både i UH-sektorens spesifikke tilfelle og mer generelt at finansieringssystemer, oppsplitting og konkurranseutsetting i tillegg til de målbare effektene de er ment å ivareta, også har ikke-intenderte bivirkninger. Det kan tenkes at det å bruke markedsmekanismer for å styre offentlig pengebruk endrer måten folk tenker på i de foretakene der det tas i bruk. Kanskje er det en vel så viktig grunn til at de reagerer, som da Knut Kjelstadli skreiv sin «Akademisk kapitalisme».
Det er også litt morsomt å se at Lekve står så langt fra sin gamle kunnskapspolitikerkollega Aksel Hagen i tilnærminga til dette spørsmålet, for han ser ikke bare ut til å ha forstått hva den konkrete etterapinga av markedet består i, men også følgeeffekten: At folk ikke føler at de får tillit. På den andre sida er det kanskje nettopp muligheten til å riktig kunne niglane folk over skuldra Lekve er ute etter?
Det bringer oss videre til siste moment – for om vi som snakker om NPM er konspirasjonsteoretikere, må spesialrådgiveren som myndighetsperson finne seg til rette i rollen som «the Smoking Man». Det vil si – det er jo ingen som egentlig lurer på hvem som står bak. Dette er ikke et svarteperspill, og det er ikke en konspirasjonsteori. Det vide begrepet hindrer kanskje i blant gode debatter i avisspaltene, men på et godt møte eller i en solid rapport kommer det som regel tydelig fra hva sakens kjerne var, og fortsetter å være. Det store spørsmålet er i mine øyne hvorfor angsten er så stor, når det gjelder å forsøke andre metoder enn de reint finansielle for å nå målet om tjenesteutvikling og god ressursbruk. Hvem er det som ser spøkelser? En ting er i alle fall sikkert – «the truth is out there».